Публикации. ГПК или КАС: почему суды ошибаются в подведомственности

Кодекс административного судопроизводства РФ начиная с этапа внесения в качестве проекта в Госдуму и до его вступления в силу неоднократно освещался на страницах «ЭЖ» (см., например, «Новые правила административного судопроизводства, не вступив в силу, уже вызывают вопросы» , «ЭЖ», 2015, № 12, «Кодекс административного судопроизводства: что, как и зачем?» , «ЭЖ», 2015, № 35). На сегодняшний день Кодекс действует больше полугода (с 15 сентября 2015 г.), и уже начала формироваться первая судебная практика его применения. Рассмотрим первоначальные итоги.

Кодекс административного судопроизводства РФ регулирует порядок рассмотрения Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции (а также мировыми судьями) дел, возникших из публичных правоотношений, в частности, об оспаривании нормативно-правовых актов, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и должностных лиц и др.

Ранее нормы, регулирующие административное судопроизводство, содержались в ГПК РФ и АПК РФ, которые применялись судами общей юрисдикции и арбитражными судами при рассмотрении соответствующих категорий дел по подведомственности. С вступлением в силу нового Кодекса соответствующие положения ГПК РФ утратили силу - теперь суды общей юрисдикции применяют КАС РФ, а арбитражные суды и Суд по интеллектуальным правам по-прежнему рассматривают административные дела по АПК РФ.

Основная идея законодателя при принятии нового процессуального кодекса заключалась в том, чтобы установить специальные правила для разрешения споров с участием публичных субъектов: если в обычном исковом производстве стороны спора находятся в равном положении, то в публичных правоотношениях равенство субъектов отсутствует. По логике законодателя, положения КАС РФ призваны отражать специфику административного судопроизводства и обеспечивать баланс интересов сторон.

Сфера применения КАС РФ

Дела, рассматриваемые в соответствии с КАС РФ, можно условно разделить на две категории:

защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (ч. 2 ст. 1 КАС РФ), в частности: оспаривание нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативным свойствами; оспаривание решений или действий (бездействия) публичных органов и должностных лиц; оспаривание решений или действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных публичными полномочиями, и др.;

обязательный судебный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, организаций при реализации отдельных административных властных требований (ч. 3 ст. 1 КАС РФ): приостановление или ликвидация политической партии, прекращение деятельности СМИ, взыскание обязательных платежей и санкций с физических лиц, административный надзор и др.

Важно учитывать, что в данный момент КАС РФ применяют только суды общей юрисдикции. Суд по интеллектуальным правам и арбитражные суды по-прежнему рассматривают споры в соответствии с нормами АПК РФ.

Помимо этого, в данный момент вне сферы регулирования КАС РФ остаются дела об административных правонарушениях, об обращении взыскания на средства бюджетов Российской Федерации, о взыскании обязательных платежей и санкций с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

В основу Кодекса положены нормы ГПК РФ и АПК РФ, регулирующие порядок рассмотрения споров, возникших из публичных правоотношений. Однако КАС РФ содержит ряд нововведений, отражающих, в частности, специфику административного судопроизводства.

Активная («инквизиционная») роль суда

В целях обеспечения баланса интересов сторон, защиты «слабого» участника судебного процесса КАС РФ предоставляет суду активную роль в судебном процессе. Суд вправе по собственной инициативе истребовать доказательства (ч. 1 ст. 63 КАС РФ), привлечь надлежащего ответчика без согласия истца (ч. 1 ст. 43 КАС РФ), проверить соглашение о примирении на предмет допустимости взаимных уступок (ч. 5 ст. 137 КАС РФ). Кроме того, суду апелляционной инстанции предоставлена возможность самостоятельно применить меры предварительной защиты либо приостановить исполнение судебного решения по делу (ч. 1 ст. 306 КАС РФ).

Приведенные положения применяются на практике: наиболее часто суды используют полномочия по самостоятельному истребованию доказательств и привлечению надлежащего ответчика. В одном деле, к примеру, апелляция отменила решение суда первой инстанции со ссылкой на необходимость привлечь надлежащего ответчика и истребовать доказательства (Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01.03.2016 по делу № 33а-1755/2016). Однако стоит отметить, что в действительности активность суда может проявляться в получении информации не только от публичного органа или должностного лица, но и от гражданина или организации.

Меры процессуального принуждения

Активная роль суда также проявляется в использовании широких полномочий по поддержанию порядка в судебном заседании, в том числе посредством применения мер процессуального принуждения. В отличие от ГПК РФ, в административном процессе суд может:

ограничить выступление участника судебного разбирательства или лишить его слова (ст. 118 КАС РФ). Ограничение выступления применяется, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не относящегося к делу, а лишение слова - если участник нарушает последовательность выступлений, дважды не исполняет требования председательствующего судьи, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания, призывает к осуществлению незаконных действий;

применить меру в виде обязательства о явке - письменного обязательства своевременно являться на заседание по вызову суда (ст. 121 КАС РФ) - в отношении лица, участие которого является обязательным по закону или по решению суда. При нарушении обязательства о явке суд вправе наложить судебный штраф либо вынести определение о приводе.

Кодекс также повышает размеры судебных штрафов (ст. 122 КАС РФ), например, в отношении организаций - до 50 000 руб., в отношении должностных лиц - до 30 000 руб., в отношении граждан - до 5000 руб. В отличие от КАС РФ, максимальный размер большинства штрафов по ГПК РФ не превышает 1000 руб. (ч. 3 ст. 57, ч. 3 ст. 159 ГПК РФ и др.).

Судебное представительство

Одной из наиболее обсуждаемых новелл КАС РФ стало установление квалификационного требования к представителям - обязательного наличия высшего юридического образования. В противном случае суд отказывает в признании полномочий лица на участие в административном деле.

На практике у судов возникал вопрос: допускать ли в процесс адвоката, который не представил диплом о высшем юридическом образовании? В Обзоре судебной практики № 3 (2015) (далее - Обзор № 3) Верховный суд РФ разъяснил, что адвокат не должен предъявлять документы о высшем юридическом образовании, поскольку наличие адвокатского статуса уже подтверждает квалификацию представителя (вопрос № 15). Аналогичные положения планируется прямо закрепить в Кодексе (проект федерального закона № 971508-6).

Еще одно нововведение - установление категорий дел, при рассмотрении которых судебное представительство является обязательным:

дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением ситуаций, когда административный истец имеет высшее юридическое образование (ч. 9 ст. 208 КАС РФ);

дела о принудительной госпитализации гражданина в медицинскую организацию или принудительном психиатрическом освидетельствовании (ч. 6 ст. 277 КАС РФ).

Также при оформлении доверенности на представителя от организации следует учитывать обязательность проставления печати на документе (ч. 6 ст. 57 КАС РФ). Несмотря на то что с 1 сентября 2013 г. печать не относится к обязательным реквизитам доверенности юридического лица (подробнее об использовании печатей читайте в статье «Использование печатей в коммерческом обороте: нужны ли они компаниям?» , «ЭЖ», 2016, № 12), положения Кодекса имеют специальный (приоритетный) характер (Обзор судебной практики Верховного суда РФ № 2 (2015)).

Коллективный административный иск

В отличие от ГПК РФ, КАС РФ предоставляет группе лиц возможность предъявить коллективный административный иск. Иными словами, если решения или действия публичных органов и должностных лиц затрагивают значительное число граждан, последние могут обратиться в суд совместно. Например, в практике встречаются коллективные иски членов товарищества собственников жилья, собственников земельных участков, потребителей коммунальных услуг (при оспаривании нормативов потребления).

Институт коллективного иска способствует экономии времени суда, который рассматривает не множество однотипных требований, а единый иск, а также устраняет риск принятия противоречащих друг другу судебных актов.

Для обращения с коллективным административным иском необходимо соответствовать ряду условий (ч. 1 ст. 42 КАС РФ):

многочисленность или неопределенность числа членов группы - к требованию должно присоединиться не менее 20 человек. При этом следует учитывать, что присоединившиеся лица должны подписать текст заявления либо подать отдельное заявление о присоединении к иску. Суды проверяют количество подписей, а также требуют максимальной идентификации членов группы;

предмет спора и основания требований должны иметь однородный характер. Отметим, что это наиболее «произвольный» критерий. Из нормы закона не следует, что административные истцы должны быть связаны одним правоотношением, договором и пр. (так, например, применяется ч. 1 ст. 225.10 АПК РФ). Вместе с тем на практике существует риск использования более узкого подхода;

требования заявлены к одному административному ответчику (соответчикам);

участники группы должны избрать единый способ защиты прав (например, об оспаривании нормативного правового акта или об оспаривании решения административного ответчика и пр.), то есть требования не могут быть разными.

Ведение административного дела должно быть поручено так называемому истцу-представителю - одному или нескольким лицам, действующим от имени группы без доверенности. Суды также требуют представления документов о высшем юридическом образовании истца-представителя.

Вместе с тем большой блок вопросов по подаче или процедуре рассмотрения коллективного административного иска остался неурегулированным: порядок подготовки и рассмотрения коллективного иска, извещение членов группы, их взаимодействие с представителем, порядок выбора, замены и прекращения полномочий представителя. Судебная практика по рассмотрению коллективных исков еще не сформировалась. Не исключено, что суды по аналогии будут пытаться применять положения главы 28.2 АПК РФ.

Применение преюдиции в отношении одной категории лиц

Определенные изменения претерпели положения о преюдиции: обстоятельства по иному делу, установленные вступившим в законную силу судебным актом, имеют преюдициальное значение не только для лица - участника рассмотренного дела, но и для категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства (ч. 2 ст. 64 КАС РФ).

Более широкое распространение преюдиции является обоснованным: нередко решения или действия публичных органов и должностных лиц касаются не конкретного лица, а категории или группы лиц. В частности, применение ч. 2 ст. 64 КАС РФ допустимо, если истец отказывается от присоединения к коллективному иску: обстоятельства, установленные при рассмотрении коллективного административного заявления, будут преюдициальными для такого лица.

Риски отказа в принятии иска к производству

Как следует из п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, суд вправе отказать в принятии административного иска, если оспариваемым актом, решением или действием (бездействием) не затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. Применение нормы целесообразно, например, при очевидном отсутствии связи между оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) и требованиями заявителя - суду не придется тратить лишнее время на подобный иск.

Вместе с тем эта же норма порождает и риск необоснованного отказа - если суд необоснованно не усмотрит нарушения прав заявителя. Судебная практика складывается противоречиво, зачастую суды апелляционной инстанции отменяют отказные определения судов первой инстанции. На данном этапе можно попытаться минимизировать риски следующим образом:

максимально обосновать свой процессуальный интерес: указать на конкретные обстоятельства, приложить доказательства к исковому заявлению;

при отсутствии доказательств заявить о возможности их истребования: недостаточность доказательств не должна служить основанием для отказа суда (Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 09.12.2015 по делу № 33А-13256/2015);

использовать позицию, изложенную в Определении Конституционного суда РФ от 08.07.2004 № 238-О (в частности, по делам об оспаривании нормативных правовых актов): на стадии возбуждения дела суд не вправе определять содержание прав и обязанностей субъектов правоотношения. Вопреки опасениям, суды учитывают выводы Конституционного суда РФ при рассмотрении дел по КАС РФ (см., например, Определение Калужского областного суда от 20.01.2016 по делу № 33-А-90/2016).

Особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Кодекс вносит значительные изменения в ранее действовавший порядок оспаривания нормативных правовых актов.

Во-первых, конкретизирован субъект, который вправе обратиться в суд с иском (ч. 1 ст. 208 КАС РФ).

Цитируем закон

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

ГПК РФ предоставлял право оспорить нормативный правовой акт любому лицу, которое считало свои права и свободы нарушенными. КАС РФ устанавливает более четкие критерии: истец должен быть лицом, в отношении которого применен оспариваемый акт, либо субъектом отношений, регулируемых этим актом.

Во-вторых, суд вправе принять меры предварительной защиты (обеспечительные меры) в виде запрета применения нормативного правового акта или его отдельных положений в отношении истца (ст. 211 КАС РФ). Ранее принятие обеспечительных мер в рамках данной категории дел не допускалось. В действительности, суды практически не используют предоставленную возможность со ссылкой на отсутствие оснований для принятия мер предварительной защиты.

Также КАС РФ предоставляет суду кардинально новые полномочия:

суд, не отменяя нормативный правовой акт, может указать на несоответствие его применения действительному нормативному истолкованию (ч. 3 ст. 215 КАС РФ), то есть дать разъяснения относительно применения нормы. Так, например, Ростовский областной суд критически оценил практику применения положений Административного регламента Государственной жилищной инспекции Ростовской области и пришел к выводу, что в результате неправильного правоприменения нарушаются права и законные интересы истца (решение Ростовского областного суда от 03.02.2016 по делу № 3а-150/2016);

в случае признания нормативного правового акта недействующим суд вправе обязать соответствующий орган власти принять новый акт (ч. 4 ст. 216 КАС РФ). Нововведение направлено на восполнение пробела, возникающего с отменой акта, и обеспечение правовой определенности. Норма уже применяется на практике: суды усматривают неурегулированность правоотношений и возлагают обязанность принять новый нормативный правовой акт. Срок для исполнения обязанности либо не устанавливается (что в некоторой степени снижает исполнимость судебного акта), либо в некоторых случаях определяется в один месяц.

Наконец, в Кодексе, по сути, «разведены» основной нормативный правовой акт и иные нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят его содержание либо основаны на нем и вытекают из него. В случае признания «основного» акта недействующим остальные, «зависимые» нормативные правовые акты также неприменимы. Вероятнее всего, конкретный перечень «зависимых» актов составляться не будет, и связанные с ними вопросы подлежат отдельному рассмотрению (например, в ходе рассмотрения требований об оспаривании «зависимых» актов в порядке упрощенного производства по ч. 5 ст. 216 КАС РФ).

Оспаривание актов, обладающих нормативными свойствами

С 17 марта 2016 г. вступили в силу поправки к новому Кодексу: закон закрепляет возможность оспаривать акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами (ст. 217.1 КАС РФ).

Такие акты не имеют нормативно-правового характера, но содержат толкование положений закона, обязательное для соответствующих органов и должностных лиц, в результате получается, что документы фактически адресованы неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неоднократное применение (постановление Конституционного суда РФ от 31.03.2015 № 6-П). Например, к ним относятся письма федеральных органов государственной власти, содержащие разъяснения касательно применения правовой нормы ко всем следующим из нее правоотношениям.

Дела об оспаривании актов, имеющих нормативные свойства, рассматриваются по правилам оспаривания нормативных правовых актов, но с некоторыми особенностями. Так, административный истец должен обосновать наличие нормативных свойств акта, позволяющих применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц.

Использование электронных технологий

КАС РФ предоставляет возможность извещать лиц, участвующих в деле, путем СМС-сообщения или посредством электронной почты, но с согласия самого лица. Ранее такие способы извещения хоть и упоминались в разъяснениях Верховного суда РФ (п. 36 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.06.2008 № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству») и использовались на практике, но не были закреплены на законодательном уровне.

В Кодексе также предусмотрено использование электронного документооборота (поправки вступят в силу с 15 сентября 2016 г.), а именно:

предъявление административного иска и подача других документов в электронном виде посредством заполнения формы, размещенной на сайте суда в интернете;

получение копий судебных актов через интернет, с проставлением на документах усиленной квалифицированной электронной подписи.

Тем самым КАС РФ развивает положительную практику использования электронного документооборота в арбитражных судах. Стоит отметить, что на текущий момент на рассмотрении Госдумы находится проект федерального закона № 686611-6 о внесении аналогичных изменений в текст УПК РФ, ГПК РФ и АПК РФ.

Новая терминология КАС РФ

Кодекс вводит новые термины, такие как административный иск, административный истец, меры предварительной защиты, соглашение о примирении.

Несмотря на то что содержание понятий остается прежним, новую терминологию необходимо учитывать, в частности, при перечислении полномочий представителя в доверенности. На практике некорректное использование формулировок («истец» вместо «административный истец») служит основанием для отказа суда в признании полномочий представителя.

При этом допускается представление интересов по доверенностям, выданным до вступления в силу КАС РФ и содержащим прежнюю терминологию: суд должен установить содержание и объем полномочий представителя, не ограничиваясь буквальным значением отдельных слов и выражений (ответ на вопрос № 14 Обзора № 3). Однако в целях минимизации рисков следует оформить доверенность в полном соответствии с КАС РФ.

Приказное производство

С 6 мая 2016 г. вступили в силу положения КАС РФ о приказном производстве (Федеральный закон от 05.04.2016 № 103-ФЗ). Специфика приказного производства - его упрощенный, документарный характер: суд рассматривает заявление о выдаче судебного приказа в отношении бесспорных денежных требований только на основании представленных документов, без вызова сторон.

Выдача судебного приказа в порядке, установленном КАС РФ, возможна только по требованиям о взыскании с граждан обязательных платежей и санкций. При этом, в отличие от ГПК РФ, до обращения в суд взыскатель обязан направить должнику копию заявления о вынесении судебного приказа (ч. 3 ст. 123.3 КАС РФ). Такой порядок позволит должнику заблаговременно заявить свои возражения, что является основанием для отмены выданного судебного приказа.

15 сентября 2015 года вступит в силу большая часть положений Кодекса об административном судопроизводстве (далее - КАС). Одновременно будет прекращено действие ряда соответствующих глав действующего Гражданского процессуального кодекса (ГПК). Согласно ФЗ от 08.03.2015 N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" дела, не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению и разрешению в новом порядке.

Следует сразу отметить, что КАС, несмотря на свое название, не имеет никакого отношения к производству по делам из административных правонарушений, которые по-прежнему регулируются Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Новый кодекс подробно регламентирует порядок рассмотрения так называемых «административных дел» в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. До вступления КАС в силу данные дела относились к подразделу III (дела, возникающие из публичных правоотношений), к отдельным главам подраздела IV (особое производство), а также к главе 22.1 подраздела II.

КАС относится к судебным разбирательствам только в Верховном суде и судах общей юрисдикции, разбирательство по схожим категориям дел в арбитражных судах по-прежнему будет осуществляться по правилам АПК.

Итак, в закрытый перечень входят производства по административным делам:

об оспаривании нормативных правовых актов;
об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными делам, рассматриваемым дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации;
о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости;
о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации;
о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;
об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
о взыскании обязательных платежей и санкций.

При этом не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

КАС во многом повторяет соответствующие положения ГПК (например, в части общих принципов судопроизводства). Однако, есть и ряд нововведений. К числу новелл законодательства, отличающих производство по КАС от производства по ГПК, можно отнести:

Требование об обязательном наличии высшего юридического образования у представителя в административном процессе (статья 55). При этом обязанность действовать только через представителя не устанавливается. Споры о введении адвокатской или по крайней мере профессиональной юридической монополии ведутся уже не один год. Но требование об обязательном наличии юридического диплома у представителя при отсутствии требования о его обязательном участии в процессе - нонсенс. Не говоря уж о том, что сам факт наличия диплома не является гарантией качества осуществляемого представительства, поскольку в нашей стране отсутствует какая-либо система профессиональной аттестации юристов.
Право участника процесса обратиться с заявлением об ускорении административного судопроизводства, если рассмотрение дела затягивается (статья 10).
Установление так называемых мер предварительной защиты, в частности, в виде запрета на применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца (статья 211). Фактически, это аналог обеспечительных мер по ГПК, однако в ГПК прямо не указана возможность приостановления действия оспариваемого НПА, хотя есть указание на «иные меры».
Установление упрощенного (письменного) рассмотрения отдельных категорий административных дел. В этих случаях дело рассматривается без вызова сторон в сокращенные сроки (10 дней с момента вынесения определения о рассмотрении дела в упрощенном порядке). Решение по делу, рассмотренному в упрощенном порядке, может быть обжаловано в течение 15 дней.
Закреплено право участвовать в процессе посредством видео-конференц-связи, а также возможность предоставления и получения документов в электронной форме, в частности - право на подачу административного иска через Интернет. Также прямо указано на возможность представлять доказательства (аудио- и видеозаписи) на электронных носителях информации с условием указания на то, где, кем и когда они выполнены.
Право суда лишить участника судебного разбирательства слова или иным образом ограничить его право на выступление в суде. Например, согласно статье 118 КАС, суд может «ограничить» участника процесса в выступлении, если последний говорит о вещах, не имеющих прямого отношения к делу. Решение вопроса об «относимости» той или иной информации к делу оставлено на усмотрение суда. На наш взгляд данная мера является чрезмерной. И ранее ГПК содержал положение об относимости доказательств. Попросту говоря, доказательства и доводы, не относящиеся к делу, просто не учитывались судом при принятии решения. Однако возможность ограничить участника процесса в праве на выступление можно привести к необоснованному ограничению его права на представление доказательств.
КАС, как и ГПК, содержит такое понятие как «консультация специалиста. Однако, как уже отмечается рядом юристов, в КАС прямо указано на то, что консультация специалиста не является доказательством по административному делу (статья 169). Не очень понятно, чем же тогда она является, если согласно тому же КАС доказательства - это полученные в предусмотренном настоящим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, (статья 59). Представляется, что данное нововведение призвано обеспечить судье большую «свободу» в вопросе о том, принимать ли к сведению мнение специалиста.

В КАС за государственными органами (организациями, должностными лицами) сохранено бремя доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов (решений, действий (бездействия)). То есть истец по таким делам не обязан доказывать незаконность действий ответчика. Он должен указать нормативный правовой акт, которому, по его мнению, противоречат оспариваемые акты (решения, действия (бездействие)) и доказывать, что эти акты нарушают его права и интересы (либо права и интересы неопределенного круга лиц). Также сохранено право суда выходить за пределы требований и доводов лиц, участвующих в деле. К сожалению, в КАС также «перекочевал» и ряд положений ГПК, явно требующих переработки. В частности, сохранен порядок, в соответствии с которым судья единолично решает вопрос о собственном отводе.

Следует отметить, что, как и в случае с большинством других российских законов последних лет, цель принятия КАС не очевидна. Как будет применяться новый Кодекс на практике и произойдут ли какие-то чувствительные для граждан перемены, покажет время. Кроме того, надо учитывать, что нынешняя редакция КАС не является окончательной, и в неё еще не раз будут вноситься правки, как это происходит с множеством принимаемых в последнее время законодательных актов.

Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.

До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.

Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора

Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.

Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.

, определения ;
вынесения ;
составления ;
составления и подача , и др.

Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.

Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим

Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.

Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).

Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.

Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.

При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.

Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.

В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.

Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица

Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.

В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.

Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.

При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.

Обязательство о явке представляет собой обязательство, составленное в письменной форме, в котором человек обещает своевременно приходить на заседание суда по его вызову, а также незамедлительно сообщать о перемене места пребывания или места жительства. Такое обязательство может наложено только на тех лиц, которые должны принимать участие в судебном разбирательстве по закону (например, на представителей органов государственной власти), а также на тех лиц, чье участие в заседаниях признано обязательным судом. Если лицо не исполнило такое обязательство, то в отношении него может быть применен привод, а также наложение судебных штрафов.

Ограничение выступления применяется в том случае, если участник разбирательства на заседании суда касается вопросов, которые не имеют отношения к данному судебному делу. Участник судебного разбирательства может быть лишен слова в том случае, если он самовольно нарушает последовательность выступлений или не выполняет требование председательствующего два раза.

11. Были существенно повышены судебные штрафы

В ГПК РФ максимальный размер большинства штрафов не превышал 1 тыс. руб. Исключением являлся штраф, который мог налагаться на эксперта или руководителя судебно-экспертного учреждения (его максимальный размер составлял 5 тыс. руб), а также штраф, который налагался на должностное лицо, утратившее переданный ему на исполнение исполнительный лист или судебный приказ (максимальный размер такого штрафа достигал 2,5 тыс. руб).

В КАС РФ предусматриваются разные размеры судебных штрафов. Причем, для организаций максимальный размер такого штрафа составляет 50 тыс. руб., а для граждан - 5 тыс. руб. Было увеличено и количество ситуаций, при которых суд может наложить штраф. Так, он может применяться в том случае, если одна из сторон по административному делу осуществляет действия, способные сорвать своевременную подготовку к проведению судебного разбирательства.

Также в новом Кодексе четко определены случаи, в которых суд обязан наложить штраф на участника административного дела. Обязательно налагается штраф, если не явился на заседание без уважительной причины участник, участие которого обязательно в силу закона (например, должностные лица или представители органов государственной власти) или признано обязательным судом.

12. В КАС РФ были изменены сроки принятия и рассмотрения исковых заявлений

Теперь с момента поступления административного искового заявления в суд срок его принятия составляет 3 дня, в то время как раньше в подобных делах не было специального срока принятия заявления к производству, в связи с чем применялся пятидневный срок.

В новом Кодексе закреплены такие общие сроки для рассмотрения административных дел в суде:

в ВС РФ до трех месяцев;
во всех остальных судах - до двух месяцев.

Продлить эти сроки можно максимум на один месяц. Для некоторых случаев предусмотрены другие сроки. Так, трехмесячный срок установлен для рассмотрения дела о взыскании обязательных платежей (этот срок не зависит от того, в каком суде дело рассматривается).

Эти общие сроки, кроме срока рассмотрения дел в ВС РФ, стали более продолжительными, чем сроки, которые были установлены в ГКП РФ в отношении категорий дел, которые возникали из публичных правоотношений.

Дела об отдельных действиях или бездействии должностных лиц или органов рассматриваются в те же самые сроки, что и прежде.

13. Жалобы по некоторым делам теперь подаются и рассматриваются в сокращенные сроки.

Общие сроки в КАС РФ подачи апелляционной жалобы остались теми, что были раньше: 1 месяц с того дня, как решение судом было принято в окончательной форме. Но для отдельных категорий дел сроки подачи апелляционной жалобы были сокращены. К тому же, для некоторых категорий дел были сокращены и сроки рассмотрения апелляционной жалобы.

14. Установлены новые условия для подачи заявлений о пересмотре дел в связи с появившимися новыми обстоятельствами

В КАС РФ уточнены сроки подачи заявления касательно пересмотра дела при появлении таких новых обстоятельств, как изменение в постановлении Президиума ВС РФ или Пленума ВС РФ практики применения в конкретном виде правовой нормы. Это становится возможным только в том случае, если в соответствующем акте ВС РФ указывалась возможность пересмотра судебных актов, вступивших в силу, ввиду данного обстоятельства.

Срок пересмотра составляет три месяца (по-прежнему) со дня опубликования постановления Пленума ВС РФ или вступления в силу постановления Президиума ВС РФ. Но в КАС РФ имеется два уточнения этого срока, которые похожи с уточнениями, содержащимися в АПК РФ. По первому уточнению заявление можно подать не позже, чем через шесть месяцев со дня вступления в силу судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела. Это уточнение действительно для тех случаев, когда возможность обращения в суд кассационной или апелляционной инстанций исчерпана. Согласно второму уточнению срок подачи заявления должен исчисляться со дня получения копии определения об отказе передать дело в Президиум ВС РФ заявителем в том случае, если обстоятельство было выявлено при рассмотрении жалобы о пересмотре судебного акта в порядке надзора.

15. Определены ситуации, при которых дело может рассматриваться в упрощенном (письменном) производстве.

В КАС РФ указаны случаи, при которых административное дело можно рассмотреть в порядке письменного производства. К таким случаям относятся ситуации, в которых все участвующие в процессе лица, подали ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие (при этом их участие при рассмотрении такой категории административных дел должно быть не обязательным).

16. Оспорить можно только действующий НПА

По новому Кодексу, оспаривать правовой нормативный акт можно только в том случае, если на момент рассмотрения он является действующим. Если НПА в день подачи искового заявления еще не вступил в силу, то судья обязан вернуть данное заявление. В том случае, если срок действия НПА уже истек, то судья должен отказать в принятии заявления. Но судебная практика сложилась так, что судья отказывает в принятии заявления в обоих случаях.

В тех ситуациях, когда нормативный акт, имеющий более высокую юридическую силу, признается недействующим, нормативные акты, имеющие меньшую юридическую силу, не могут применяться в том случае, если они воспроизводят его содержание, вытекают из него или основаны на нем. В этом случае нет необходимости доказывать незаконность акта и он может быть оспорен в упрощенном порядке.

17. Суд может указать, что истолкование НПА не соответствует его практике применения

Это указание судом может быть включено в резолютивную и мотивировочную части решения по административным делам об оспаривании НПА.

15 сентября 2015 г. за исключением отдельных положений вступает в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ).

Он касается рассмотрения ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел , возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся, например, дела об оспаривании НПА, решений, действий (бездействия) органов власти, а также о прекращении деятельности СМИ. С 15 сентября 2015 г. такие дела, не рассмотренные и находящиеся в производстве ВС РФ и судов общей юрисдикции, будут рассматриваться по правилам КАС РФ . Сходное положение предусмотрено для апелляционных, кассационных, надзорных и частных жалоб (представлений). Сейчас большинство дел, на которые распространятся правила КАС РФ , рассматриваются в соответствии с ГПК РФ .

КАС РФ не будет применяться при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Также действие нового Кодекса не будет распространяться на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения КАС РФ не будут регулировать производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Большинство процессуальных правил почти без изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ : начиная с предъявления административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов.

Из АПК РФ также заимствованы некоторые нормы, в том числе правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.

В КАС РФ есть и совершенно новые положения. Например, для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (сейчас в процессуальном законодательстве есть только заявления и исковые заявления). Также закрепляется возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков (при наличии согласия) СМС-сообщениями, если у суда имеется расписка от данных лиц с указанием номера телефона. В настоящее время суды также могут извещать участников судопроизводства посредством СМС-сообщений при соблюдении ряда условий .

Сейчас возможность обратиться с коллективным административным исковым заявлением закреплена только в АПК РФ , в ГПК РФ таких правил нет.

Подавать в суд это заявление согласно КАС РФ смогут граждане, а также иные лица, указанные в федеральном законе. Для данного обращения необходимо, чтобы одновременно соблюдались четыре условия:

1) многочисленность группы лиц или неопределенность ее членов, что затрудняет рассмотрение спора в индивидуальном порядке, а также совместную подачу административного искового заявления по правилам процессуального соучастия.

Согласно КАС РФ , чтобы суд рассмотрел требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к этому требованию должно присоединиться не менее 20 лиц;

2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;

3) наличие общего административного ответчика (соответчиков);

4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Вести в интересах группы лиц административное дело, возбужденное на основании коллективного административного искового заявления, может быть поручено (и на это должно быть указано в административном исковом заявлении) одному или нескольким лицам. Они вправе действовать без доверенности.

Если дело по такому заявлению уже находится в производстве, то лица, намеренные обратиться в суд с аналогичным требованием, смогут выбрать, присоединяться ли к заявленному группой лиц требованию (с одновременным прекращением производства по индивидуальному заявлению). В случае отказа от присоединения суд приостановит производство по индивидуальным заявлениям до момента, когда будет принято решение по делу о защите прав и законных интересов группы лиц.

Меры предварительной защиты по административному исковому заявлению (далее — меры предварительной защиты) согласно КАС РФ сходны с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе.

Одно из отличий от положений ГПК РФ заключается в том, что в КАС РФ подробнее раскрыты требования к заявлению о применении мер предварительной защиты. В АПК РФ установлены аналогичные требования.

В КАС РФ определены случаи, в которых суд может применить меры предварительной защиты. Одним из них может быть случай, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. В ГПК РФ меры по обеспечению иска разрешается предусмотреть, если их неприменение способно затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

Меры предварительной защиты согласно КАС РФ могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не сможет.

В КАС РФ , как и в ГПК РФ , перечень мер предварительной защиты не является исчерпывающим. Ими могут быть, например :

— приостановление оспариваемого решения полностью или в части;

— запрет на совершение определенных действий.