Суды административной юрисдикции в россии. По административным делам Демидовой С

3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан как одна из главных целей административной юстиции.

4. Органы административной юстиции могут быть в известной мере независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции. Они осуществляют также внешний контроль за исполнительной властью, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц. Часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса .

5. Существование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица). Должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность , состязательность, непосредственность и т. д.).

8. Юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

В странах Западной Европы термин «административная юстиция», сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в., когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий. В Российской Федерации и в настоящее время термин «административная юстиция» используется в тех случаях, когда идет дискуссия об обжаловании (оспаривании) в суд действий и решений органов публичного управления (должностных лиц, государственных служащих и других субъектов права), о возможности создания в России самостоятельной системы административных судов или выделения в судах общей юрисдикции специализации (или коллегии) по административным спорам.

В начале XX в. так же, как и сегодня, существовали два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали два противоположных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских государствах .

Административное судопроизводство в системе судебной деятельности

Сравнение конституционных положений о формах осуществления судебной власти в России необходимо главным образом для установления тождества понятий «конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство» терминологии, содержащейся в самих законах , определяющих порядок такого судопроизводства. Посредством сравнения этих понятий можно прийти к выводу о том, что, например, уголовным процессом считается «уголовное судопроизводство», гражданским процессом — «гражданское судопроизводство», конституционной юстицией — «конституционное правосудие » или «конституционное судопроизводство», а административным процессом должно быть именно «административное судопроизводство».

Конституция РФ и ГПК РФ используют такие термины, как «гражданское судопроизводство», «порядок гражданского судопроизводства», «правосудие по гражданским делам», «судебное разбирательство », в рамках которого и осуществляется гражданский процесс, т. е. сущность гражданского процесса заключается также в осуществлении судами (например, судами общей юрисдикции) правосудия, в том числе и по делам, возникающим из административно-правовых отношений .

ГПК РФ не содержит понятия «административное судопроизводство». Сразу же заметим, что практически одинаковые нормы, относящиеся, например, к предмету оспаривания административных актов, в арбитражном процессе называются административным судопроизводством, а в гражданском процессе таковыми не считаются. Статья 5 ГПК РФ определяет, что правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, осуществляется только этими судами по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность гражданских дел судам. Среди них дела, возникающие из публичных правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заявлениям граждан , организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) , , должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Подраздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Таким образом, законодатель не использует традиционно применяемый в российской науке и в законодательстве термин «дела, возникающие из административных правоотношений». Следует заметить, что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не определяется.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Прокурор вправе принести представление в суд второй или надзорной инстанции на судебное постановление лишь в случае, если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376).

КоАП РФ устанавливает во многих статьях термин «производство по делам об ». И здесь мы не найдем термина «административное судопроизводство». Да и задачи как законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ), так и производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ) существенно отличаются от задач судопроизводства и сводятся в основном к всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешению его в точном соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также к выявлению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Статья 23.1 КоАП РФ устанавливает, что судьи (гарнизонных военных судов, районных судов, арбитражных судов , мировые судьи) рассматривают дела об административных правонарушениях.

Учеными традиционно подчеркивается, что законодатель не определяет содержание и пределы административного судопроизводства1. Можно поставить вопрос о том, что имел в виду законодатель в 1993 г., когда принималась Конституция РФ, под термином «административное судопроизводство»? Может быть, это делалось в соответствии с его далеко идущими планами и он уже тогда понимал необходимость судебного рассмотрения административно-правовых споров? Получается, что в 1993 г. предвидели полезность административно-процессуальной формы, которой в России до того времени не существовало. Анализируя специальную литературу, можно констатировать, что «новая» теория административной юстиции и административного судопроизводства в постсоветской России стала складываться лишь лет пять назад, т. е. именно тогда специалисты актуализировали эту терминологию.

Следовательно, в начале 90-х гг. прошлого столетия под «административным судопроизводством» понимали либо производство по делам об административных правонарушениях, либо иной процессуальный институт, определяющий правосудие по административным делам, хотя сам термин «административные дела» вовсе не устанавливался. Точнее говоря, в ст. 126 Конституции РФ содержится термин «административные дела, подсудные судам общей юрисдикции». Однако и в данном случае, с нашей точки зрения, под ним понимаются дела об административных правонарушениях. Хотя в конечном счете весьма трудно предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в конституционно^правовых нормах термины «административное судопроизводство» и «административные дела».

Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях. Но поскольку отраслевое административно-процессуальное законодательство не содержало такого термина (и, следовательно, тогда было трудно понять его содержание), можно предположить и то, что законодатель под термином «административное судопроизводство» имел в виду производство по делам, возникающим из административно-правовых споров (публично-правовых отношений).

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти , органов местного самоуправления , общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть отнесены:

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ . Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;
федеральные окружные административные суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями для административных дел, рассмотренных входящими в судебный округ верховными судами республик , краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в разрешении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);
судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;
федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями . Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать дела в качестве суда второй инстанции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции — следующие дела:

об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ ;
о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории Российской Федерации, в случаях нарушения ими законодательства РФ;
об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;
иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.

Федеральные конституционные законы могут отнести к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции и другие административные дела. Он рассматривает также дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Федеральный окружной административный суд будет рассматривать административные дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве суда первой инстанции к его подсудности могут быть отнесены дела:

об оспаривании нормативных правовых актов , принятых: законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, высшими должностными лицами субъектов РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ;
об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов ;
об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. Предусмотрено, что в случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в различные судебные округа, подсудность дела будет определяться Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

Федеральным конституционным законом к подсудности федерального окружного административного суда в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Федеральный окружной административный суд рассматривает в качестве суда второй инстанции административные дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов.

Президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа рассматривает дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов.

Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных административных судов. В качестве суда первой инстанции Судебная коллегия рассматривает дела:

связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;
об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);
об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;
о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Указанные суды рассматривают дела по вновь открывшимся обстоятельствам, и к их подсудности в качестве суда первой инстанции федеральными конституционными законами могут быть отнесены и другие административные дела.

Федеральный межрайонный административный суд будет рассматривать административные дела, за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, федерального окружного суда, судебной коллегии по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа.

Предполагается, что административные дела в федеральных межрайонных административных судах рассматриваются судьей единолично, а в вышестоящих судах — в составе трех профессиональных судей.

Кодекс административного судопроизводства — процессуальная основа деятельности административных судов

Как известно, без теоретических обоснований необходимости установления или учреждения того или иного административно-правового института возможна разработка и принятие эффективно действующего нормативного правового акта , который регулировал бы систему отношений в соответствующей области административного права . Поэтому проблема разработки специального процессуального закона — Кодекса административного судопроизводства — непременно увязывается в настоящее время с созданной теоретической концепцией административного судопроизводства . Несмотря на достигнутый высокий уровень аргументации целесообразности формирования специализированного административного судопроизводства в административных судах , авторы отмечают отсутствие ясности в самой концепции административного правосудия , в его соотношении с конституционным понятием «административное судопроизводство» и «административная юстиция». По мнению Ю. А. Тихомирова, при создании системы административного судопроизводства главным является определение его объема, характера и природы. К сфере административного судопроизводства он относит:

административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования;
споры, возникающие из административных правоотношений ;
дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления .

По нашему мнению, развитие как административно-правовой и административно-процессуальной теории, так и проектов некоторых законов (например, Кодекса об административном судопроизводстве) позволяет говорить о новой тенденции в соотношении таких категорий, как «административная юстиция» и «административное судопроизводство».

Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть отнесены:

1) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;

2) федеральные окружные административные суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями для административных дел, рассмотренных входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в разрешении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

3) судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

1) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;

2) о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории Российской Федерации, в случаях нарушения ими законодательства РФ;

3) об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4) по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;

5) иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.

1) об оспаривании нормативных правовых актов, принятых: законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, высшими должностными лицами субъектов РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ;

2) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;

3) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4) по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. Предусмотрено, что в случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в различные судебные округа, подсудность дела будет определяться Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

1) связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);

3) об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;

4) о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ.

А спирант кафедры предпринимательского права

и экономической безопасности СПбГИЭУ, помощник Федерального

арбитражного суда СПб и ЛО

Практически каждая научная статья или иная письменная работа о судах Российской Федерации и тесно связанных с ней тем начинается с норм Конституции Российской Федерации, и данная статья не исключение.

В соответствии с пунктом 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Согласно статье 1 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Нормативно правовые основы конституционного судопроизводства также закреплены в вышеуказанном федеральном конституционном законе.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Прочитав указанные выше статьи Конституции Российской Федерации и Федеральных Конституционных законов можно сделать первоочередной вывод, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а осуществление этого судопроизводства происходит через Конституционный Суд Российской Федерации и Суды общей юрисдикции. Данный вывод очевиден, поскольку в Конституции Российской Федерации, закреплены основные виды судопроизводств, через которые осуществляется судебная власть, а в указанных статьях Федеральных Конституционных законов указаны полномочия судов. То есть конституционно судопроизводство осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, а гражданское, административное и уголовное судопроизводств осуществляется Судами общей юрисдикции.

Исходя из вышеуказанного все предельно ясно, есть четыре вида судопроизводств и два суда, осуществляющие данное судопроизводство.

Однако в соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" Военные суды осуществляют правосудие от имени Российской Федерации, рассматривая подсудные им дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Получается что гражданское, административное и уголовное судопроизводства осуществляются не только через Суды общей юрисдикции, но и через Военные суды. Судопроизводство в Судах общей юрисдикции и Военных судах разделяется таким понятием как подсудность.

Также в судебную систему Российской Федерации входят арбитражные суды. Согласно статье 1 Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" Арбитражные суды в Российской Федерации являются федеральными судами и входят в судебную систему Российской Федерации.

В соответствии со статьей 127 Конституции Российской Федерации Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Исходя из содержания Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражные суды разрешают экономические споры и иные дела, рассматриваемые арбитражными судами. Указанные споры и дела разрешаются и осуществляются посредством гражданского и административного судопроизводства.

Тем самым получается, что только конституционное и уголовное судопроизводство осуществляется определенными судами, т.е. Конституционное судопроизводство - Конституционным Судом Российской Федерации, а уголовное судопроизводство – Судами общей юрисдикции. Гражданское и административное судопроизводство осуществляется Военными судами, Судами общей юрисдикции, Арбитражными судами и мировыми судьями.

Гражданские споры имею очень большую «сферу» подведомственности всем судам, в связи с этим создание «Гражданского суда» не целесообразно. Создание Административного суда для упрощения рассмотрения дел в рамках административного судопроизводства гораздо целесообразнее. Данная позиция основывается тем, что административное судопроизводство – это в основном защита прав граждан и юридических лиц от административно-властных полномочий государственных органов и должностных лиц.

В связи с этим появляется вопрос: Почему в Российской Федерации нет Административного суда? Поэтому хочется поговорить в данной статье об административном судопроизводстве, административной юстиции и проблемах создания административных судов.

Те элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в СССР, особенно в 1960-1980-х годах, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции до последнего времени характеризовался теми же признаками, какими он обладал в СССР в последние три десятилетия, а именно: а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (органом, должностным лицом) о законности действий последнего; б) споры разрешаются общими судами; в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК РФ.

Принятием ФЗ от 27 апреля 1993 года (в ред. от 14.12.1995) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» сделан еще один важный шаг вперед в развитии института административной юстиции в России. В данном законе были сняты установленные для граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен решением этого органа. В соответствии с этим законом гражданин имел право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд.

В Законе от 27 апреля 1993 года с более широких позиций, чем в советском законодательстве, очерчена «административная неправда», т.е. указаны действия и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть обжалованы в суд.

К ним относятся коллективные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен какой-либо ответственности.

В целом следует отметить противоречивый подход российского законодателя к институту административной юстиции. Согласно Конституции РФ и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства.

Конституционное положение «посредством административного судопроизводства» образует основу для завершения формирования института административной юстиции в России, создания эффективного инструмента защиты прав и свобод граждан, разработки соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе органов административной юстиции и кодекса об административном судопроизводстве.

Вместе с тем ныне действующее законодательство о судебном контроле в РФ не предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов: решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей устранить допущенное нарушение.

Другой существенный недостаток действующего законодательства заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что законодатель медлит с завершением построения института административной юстиции, однако каких-либо препятствий у него на пути нет.

Хотя в этом направлении и предпринимались некоторые практические шаги. Так, 22 ноября 2000 года Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. (с изм. и доп. от 31 октября 2000 года), но дальнейшая работа над этим законопроектом была приостановлена. Пришли к выводу, что необходимо обсуждать и принимать одновременно два закона - об административных судах и кодекс административного судопроизводства (либо административный процессуальный кодекс). Сыграли свою роль и причины сугубо экономического характера.

В марте 2003 года Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия обсудил проект кодекса административного судопроизводства РФ. Проект был подготовлен рабочей группой, которая была создана в 2002 году по распоряжению Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, непосредственно рабочую группу возглавлял первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко.

В процессе обсуждения некоторые члены Совета, и частности председатель Совета В.А. Туманов, высказывались за создание административных коллегий в судах общей юрисдикции. Но в итоге было принято решение, что судебную систему нужно выстраивать в полном соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает именно административное судопроизводство.

Данный проект был доработан рабочей группой, образованной по распоряжению Руководителя Администрации Президента РФ от 8 июля 2003 года № 869. В марте 2004 года он был опубликован для ознакомления с ним и обсуждения всеми заинтересованными лицами.

Так, например, в декабре 2005 года в Москве под эгидой Верховного Суда РФ и Российской академии правосудия состоялась научно-практическая конференция «Теоретические и практические проблемы административного правосудия». В рекомендациях, принятых участниками данной конференции, были одобрены концепция и проект кодекса административного судопроизводства РФ. Предполагалось целесообразным дальнейшее продвижение в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проекта ФКЗ «Об административных судах в Российской Федерации».

Следует отметить, что проект кодекса прошел экспертизу в Совете Европы и получил там одобрение.

16 ноября 2006 года Пленум Верховного Суда РФ принимает Постановление № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

Внесенный в Государственную Думу РФ проект кодекса административного судопроизводства является серьезным продвижением вперед на пути становления административного судопроизводства.

Ю.А. Тихомиров указывает, что развитие судебного рассмотрения дел по административно-правовым спорам обусловлено двумя основаниями:

Конституционным (согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства);

Законодательным (законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел).

В пояснительной записке к проекту ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенному Верховным Судом РФ, указаны следующие основания:

1) тексты ст. 118 и 126 Конституции РФ, предусматривающих осуществление правосудия посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, при этом Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам;

2) значительный рост дел по административно-правовым спорам, рассматриваемых судами общей юрисдикции;

4) отсутствие полной независимости судов общей юрисдикции от органов местной власти, оказывающих судам определенную материальную поддержку в связи с недостаточным финансированием.

Следует отметить, что наиболее полно и аргументировано необходимость создания административных судов в России на современном этапе исследована Ю.Н. Стариловым. Как он считает, одними из главных предпосылок создания в России системы административных судов являются «необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц».

К основным причинам создания административного судопроизводства он относит: во-первых, закрепление в Конституции РФ норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства; во-вторых, необходимость приведения судебной системы РФ в соответствие с международными правовыми стандартами.

Из других предпосылок создания административных судов отметим следующее. В силу сложности споров, возникающих из административно-властных отношений, назрела необходимость выделения судейской специализации по административным делам. Кроме того, создание специализированных административных судов способно значительно расширить правовые гарантии личности; обеспечить права и свободы граждан. Неоспорима также необходимость разработки отдельного законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах, обусловленная возрастанием сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформированием государственного и муниципального управления.

Анализируя предпосылки создания административных судов в России, следует также отметить увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами, заинтересованность судей во введении в судебную систему административного судопроизводства, необходимость усиления борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.

В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную назаконодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от28.04.1995 N1-ФКЗ «Об арбитражных судах вРоссийской Федерации» варбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии порассмотрению споров, возникающих изадминистративных правоотношений.

В отличие отарбитражных судов всудах общей юрисдикции ивВерховном Суде Российской Федерации подобных коллегий, закрепленных назаконодательном уровне, несоздано. Таким образом, внастоящее время именно арбитражные суды фактически выполняют функцию административного правосудия.

Административное судопроизводство, урегулированное Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, вполной мере соответствует поставленным перед нимзадачам.

Раздел IIIАрбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает особые сроки производства варбитражном суде поделам, возникающим изадминистративных ииных публичных правоотношений. Вчастности, дела обоспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично всрок, непревышающий трех месяцев содняпоступления заявления варбитражный суд. Срок дляподачи апелляционной жалобы дляданной категории делсоставляет один месяц.

При рассмотрении административных делчетко определена роль суда- онявляется независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием дляпринятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений идействий (бездействия) государственных органов, должностных лицвозлагается наорганы илица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).

Практика рассмотрения споров, возникающих изадминистративных правоотношений, вкакой-то степени сложилась ивсудах общей юрисдикции. В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только всфере экономической деятельности, неохватывая всепубличные правоотношения. Всудахже общей юрисдикции наряду садминистративными деликтами, совершенными гражданами июридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие всфере наиболее важных дляжизни общества игосударства публичных (административных) отношений, например споры, связанные снарушением избирательных прав иобязанностей граждан, налоговые споры идругие.

Наиболее приемлемым, эффективным каквфинансово-экономическом, такиворганизационном аспектах является неизменение устоявшихся судебных систем исоздание административных судов, ареформирование административного судопроизводства всудах общей юрисдикции иарбитражных судах сцелью егосовершенствования.

При создании административного судопроизводства врамках судов общей юрисдикции иарбитражных судов имеется рядположительных аспектов:

· экономический- финансовые затраты напроведение данной реформы будут минимальны;

· организационный- небудут производиться серьезные изменения существующей судебной системы;

· нормотворческий- необходимо будет внести соответствующие изменения вужеимеющиеся законодательные акты: вАрбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» .

Однако данная реформа до настоящего времени не реализована и перспектива её реализации не известна. Но с другой стороны если пытаться выделить из арбитражного процесса административное судопроизводство, то и в судах общей юрисдикции было бы целесообразно разделить и выделить гражданское, административное и уголовное судопроизводство. Но данная реформа нецелесообразна, поскольку в арбитражном суде, как говорилось выше, административное и гражданское судопроизводство разделено четкой системой специализации судей, в связи с этим и в судах общей юрисдикции нужно законодательно закрепить данную систему специализацию судей.

Также нужно понимать необходимость выделения административного судопроизводства из арбитражного процесса, так как в настоящее время получается, что в стенах арбитражных судов, так, скажем, работают два «разных» суда связанных между собой только нормами АПК РФ.

Административное судопроизводство ввиду того, что затрагивает очень разные сферы то и соответственно эти отношения регулируются разными законами и нормами права. Кроме норм АПК РФ, в административном судопроизводстве в арбитражном процессе применяются нормы Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, Кодекса об административных правонарушения и др. Данный фактор усложняет деятельность суда в рамках административного судопроизводства. Однако это не свидетельствует о том, что дела, вытекающие из гражданских правоотношений, легко регулируются и разрешаются в арбитражном суде.

Единого мнения среди судей, юристов, научных деятелей о проблеме создании в Российской Федерации административных судов нет. Кто-то высказывается положительно по этому вопросу, кто естественно отрицательно, однако большинство склоняется к необходимости создания единых административных судов. Пока не будут созданы единые административные суды, административный процесс так и будет существовать по частям в различных судопроизводствах, не представляя собой единое целое.

Актуальность проблемы создания административных судов бесспорна. Поскольку в сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся, так или иначе, все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Это и взаимоотношение автомобилистов (граждан) с органами ГИБДД и властными полномочиями ее сотрудниками, так и организации, сталкивающиеся с властными полномочиями Таможенных органов. Данный пример приведен, прежде всего, для того, чтобы можно было понять, что создание единых административных судов благоприятно скажется на деятельности государственных органов и упростит взаимоотношение граждан и юридических лиц с государственными органами исполнительной власти и должностными лицами.

В силу статьей 118 и 126 Конституции Российской Федерации уже имеется фундаментальная нормативная база для создания специальной системы судов, призванных рассматривать административные дела. На основании этих статей Конституции Российской Федерации необходимо разрабатывать и принимать Федеральный Конституционный закон «Об Административных судах в Российской Федерации».

В ходе разработки и принятия данного закона его создателям и разработчикам придется столкнуться с множеством проблем, но создание единой системы административных судов это огромный прорыв в развитии современного государства, поскольку в ряде европейских стран уже успешно существуют данные административные органы.

Список использованных источников

1. http://juristmoscow.ru/adv_rek/526/

Cборник научных статей
«Проблемы взаимодействия хозяйствующих субъектов реального сектора экономики России: финансово-экономический социально-политический, правовой и гуманитарный аспекты »,
СПб.: , 2011

Министерство общего и профессионального образования

Московская Государственная Юридическая Академия

Кафедра административного права

Административные

Суды в РФ

Курсовая работа

Студентки 3 курса

8ой группы

Демидовой С. В.

Научный руководитель:

доцент Калинина Л. А.

Москва 2003

Вступление…………………………………………………………………………………….стр.3

Необходимость создания административных судов……………………………стр. 3

Административная юстиция в царской России и в СССР……………………..стр. 5

Административная юстиция в современной России….………………………..стр. 10

Научное обоснование института административной юстиции в науке

административного права…….………………………………………………….стр. 11

Административно-процессуальный кодекс………..…………………….……..стр. 17

Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»………..……...стр. 21

Заключение……………………………………………………………………………………стр. 25

Список использованной литературы………………………………………………………...стр. 26

Вступление

Много споров и нарушений законности встречается в нашей жизни. Среди них немало административных дел. В прошлом году их число превысило 350 тысяч. Среди них 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д. Эти данные привел председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев при обсуждении проекта федерального закона "Об административных судах в Российской Федерации" в Высшей школе экономики.

Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов. Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды, это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между государственными органами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

I. Необходимость создания административных судов

В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль государственных органов, таких как прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

5.1. Необходимость создания административных судов

Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды, это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

Появится возможность не потерять в море дел те из них, которые связаны с публичными отношениями. Да и суды будут компетентно решать такие дела. Чем будут заниматься административные суды? Им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц. Суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, с одной стороны, удастся укрепить гарантии прав граждан - с другой. Ведь и спорные акты центральных и местных органов, ошибочные решения избирательных комиссий и споры между госорганами, и многое другое отражают невысокий уровень деятельности публичных институтов. Права и интересы гражданина и общества должны быть надежно защищены, ведь власти служат им.

Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия и решения администрации.

Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль таких органов, как государственный контроль, прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".

С древнейших времен в тех государствах, в которых правящий слой с пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и подвластными и пытался сделать эти отношения более гармоничными, а положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам (подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия (решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем Риме - это закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - это право жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Данное субъективное право, которое также является прирожденным и неотчуждаемым, послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков института административной юстиции, в котором это право было поставлено на прочную процессуальную основу и который стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом правового государства.

Сегодня институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии начального формирования. Исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах с исторически близкой России континентальной системой права - во Франции и Германии, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что то же самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как правовое средство, имеющее корни в историческом укладе России и одновременно как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Иначе говоря, выбор той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства.

На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.

Институт административной юстиции как самостоятельный раздел современной российской науки административного права не отличается достаточной разработанностью. Отдельные публикации в царской России и в СССР имели целью показать его значение для правильного функционирования органов государственного управления, в некоторых случаях имели практическую направленность, но в целом носили (особенно в СССР) эпизодический характер. В настоящее время несмотря на то, что многие российские ученые-административисты (Н.Г.Салищева, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с использованием института административной юстиции в системе судебных органов и органов исполнительной власти, целостной теории применения данного института к условиям российской правовой действительности не создано. Хотя в федеральном конституционном законе от 32 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" предусматривается введение в стране административного судопроизводства (См. СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" от 6 марта 1997 г. указывается на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Российская газета. 1997. 7 марта ), практических шагов в этой области, к сожалению, не наблюдается. Парадоксально, но факт: пока еще необходимо доказывать саму возможность и необходимость административной юстиции для рациональной и основанной на законе деятельности государственного аппарата всех уровней власти.

Обдумывая решение вопроса об административной юстиции в Российской Федерации, следует иметь в виду, что в царской России, начиная с судебной реформы 1864 г. и вплоть до 1917 г. медленно, но неуклонно шел процесс строительства данного института, завершение которого предусматривалось программой административной реформы П.А.Столыпина. Нельзя также игнорировать опыт использования этого института в западноевропейских странах, США и Японии, а также имевшие место в этих странах научные разработки, касавшиеся административной юстиции. Если до начала XX века в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается, функционирование института административной юстиции оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой.

5.2.Административная юстиция в царской и советской России

При характеристике института административной юстиции в современной российской юридической литературе доминирует метод сравнительного правоведения. Описываются административные суды Франции и Германии, административные трибуналы Англии и США, отмечаются их преимущества и недостатки. Между тем почти никто не использует сравнительно-исторический метод исследования, и учреждения административной юстиции царской России остаются забытыми для правоведения наших дней. Но еще русский философ Н.О. Лосский писал о государственных учреждениях России второй половины XIX в. - начала XX в.: "В области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства" (Лосский Н.О. История русской философии. М., 1991. С. 4 ). К таким ценностям относятся государственные органы, которые были (или находились в стадии формирования) органами административной юстиции. Когда излагают историю административной юстиции в царской России, то одни авторы начинают ее с реформ 60-70 годов XIX в., другие более основательные, как С.А. Корф, - с эпохи Петра I, совершенно игнорируя ХVI--ХVII века Московского государства. Однако именно в эти столетия с перерывами в деятельности функционировал Челобитный приказ в системе московского государственного управления, который был, по словам немецкого авантюриста Г. Штадена, служившего в опричнине, "знатнейшим приказом" (Штаден Г.О. Москва Ивана Грозного. Записки немца-опричника. М., 1925. С. 101 ), т.е. важнейшим правительственным учреждением. Челобитный приказ выполнял следующие функции: а) принимал челобитные (иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д. б) подвергал суду тех, на кого подавались челобитные; в) контролировал деятельность других правительственных учреждений (См.: Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства. - В кн.: Русская история в очерках и статьях. Т.3. Киев, 1912. С. 170; Шмидт С.О. Челобитенный приказ в середине XVI столетия. - В кн.: Известия АН СССР. Серия истории и философии. Т. VII. N 5.М., 1950. С. 451 ). Поэтому есть основание полагать, что в России, также как в государствах Западной Европы, зачатки административной юстиции встречаются в средние века.

В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. элементы административной юстиции развиваются из "власти надзора" (слова С.А. Корфа), которую представляли Сенат и прокуратура - органы, принимавшие жалобы на чиновников и осуществлявшие надзор за их деятельностью. По настоящему в России первые идеи административной юстиции в той форме, в какой они уже были воплощены во Франции и Пруссии, проникли в "толщу полицейского правового уклада" (Б.Н. Чичерин) в 60-70-х годах XIX в. вместе с судебной реформой 1864 г. Уже в начале 60-х годов некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что "чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства" (См.: Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах. - Вестник Права, 1906. N 4. С. 442 ).

Отделение судебной власти от административной в результате проведенной судебной реформы, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации. В 70-90-х годах в каждой губернии учреждаются особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д.

Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.

Н.М. Коркунов считал губернские присутствия смешанного состава органами административной юстиции (См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть. СПб., 1893. С. 388 ). Напротив, либеральные ученые-правоведы Б.Н. Чичерин и В.Ф. Дерюжинский полагали, что по причине преобладания в их составе бюрократических деятелей, отсутствие публичности и состязательности при рассмотрении жалоб жителей губернии эти органы не давали возможности признавать их административными судами.

Органом, осуществлявшим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат. Сенату принадлежали также функции высшего органа административной юстиции. Н.М. Коркунов прямо указывал: "Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат" (Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 378 ). С этой стороны важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами: 1) разбирал между гражданами и властью; 2) разрешал пререкания органов власти жалобы между собой.

Законодательство предоставляло Сенату возможность широко использовать свою компетенцию, как органа административной юстиции. Он осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских учреждений. Каждый житель империи, если его проблема не решалась в губернском присутствии смешанного состава, мог обращаться со своей жалобой на решения власти в Первый департамент Сената. В Сенат подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам жителей империи (См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.8. Часть II. Органы управления. СПб., 1903. С. 318-319; Ипполитов М.И. Функции Первого департамента Правительствующего сената. - Вестник Права, 1904, N 5. С.266-267 ).

Деятельность Сената как судебно-административного органа имела немало недостатков, обусловленных сложным делопроизводством и архаичностью регулировавших эту деятельность процессуальных норм. Наблюдалась волокита при разборе дел, а рассмотрение дел не базировалось на принципах состязательности, гласности и публичности. Результатом этого являлась малая осведомленность широких слоев населения о деятельности Первого департамента и, как следствие такого положения, сравнительно небольшое количество жалоб и апелляций, которые в нем сосредоточивались (См.: Корф С.А. Реформа Сената. - Юридический вестник, 1915, N 12 (IV). С. 38-39 ).

Таким образом, система органов административной юстиции, которые формировались в России во второй половине XIX - первых десятилетиях XX веков, имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было. Такое построение административной юстиции в России давало повод говорить о ней, как о "куполе без фундамента" (См.: Тарасов И.Т. Организация административной юстиции. - Юридический вестник, 1887, N 9 (XXVI). С. 63 ), способствовало пониманию необходимости проведения всеобъемлющей реформы государственного управления в России и созданию системы органов административной юстиции, которая была бы максимально приближена к народу и лучше приспособлена к национальным особенностям страны.

Осенью 1908 г. Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А. Столыпина доклад под названием "Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина", в котором определялось понятие административной юстиции и предлагалась программа административных мероприятий, призванных создать систему уездно-волостных органов административной юстиции и качественно улучшить деятельность как губернских присутствии, так и Сената (См.: Корф С.А. Реформа Сената. - Юридические записки, 1915, N 4. С. 37-38 ). Однако, последовавшая после этого цепь трагических обстоятельств, - убийство П.А. Столыпина в 1911 г., первая мировая война 1914 г., февраль - октябрь 1917 г. помешали и проведению этой программы в жизнь. В октябре 1917 г. на смену "старому порядку" пришел новый, в котором институт административной юстиции получил другое место в системе возникших государственных учреждений и в определенной степени новое научное осмысление.

30 мая 1917 г. Временным правительством был издан закон о создании суда по административным делам . В каждый уезд назначался административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. 7 сентября ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты.

Установление большевиками "диктатуры пролетариата" и проведение сначала неслыханной по масштабам национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и возвращали их к состоянию, характерному для подданных абсолютистского государства, находящихся поголовно в прямом подчинении у органов управления.

Одновременно советское государство, декларируя в своих конституциях (1918, 1924, 1936, 1977) "права и свободы" граждан, закрепило право гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников. Такой подход власти к гражданину с 20-х годов кристаллизуется и выступает в виде двух систем отношений. Первая притесняла и подавляла личность со всех сторон, рассматривала ее как средство для достижения своих утопических целей. "Следует постоянно помнить, - писал в те годы видный административист Н.П. Карадже-Искров, - что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины, поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане" (Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927. С. 29-30 ). Во втором правоотношении гражданин выступал как носитель права обжаловать действия должностных лиц, не власти в целом, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением.

Отмеченная двойственность наложила своеобразный отпечаток на институт административной юстиции в Советском государстве, который в течение 70 лет развивался между Сциллой и неприязни к нему со стороны властей и их идеологов и Харибдой необходимости постепенного его введения, т.к. с его помощью осуществлялся эффективный контроль деятельности аппарата.

И действительно, хотя советские ортодоксальные государственные деятели и правоведы отрицали институт административной юстиции, считая его по социальной природе буржуазным, элементы его находили место в функционировании советских судебных органов, особенно начиная с 20-х годов.

В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. В соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г., жалобы на совершение нотариусом какого-либо действия, а равно и отказ в совершении действия приносились участвующими лицами в президиум народных судов (См.: СУ РСФСР, 1922. N 63. Ст. 807 ).

В 1937 г. было издано первое после принятия Конституции СССР 1936 г. "Положение о Выборах в Верховный Совет СССР", где в статьях 16-19 закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей, в частности, невключение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список. Первой инстанцией для разрешения спора стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обратиться в народный суд. Решение суда, принятое на основе данных открытого судебного разбирательства, было окончательным (См.: СЗ РСФСР, 1937. N 43. Ст. 182 ).

В 20-50-е годы развитие института административной юстиции было вялым и осторожно-сдержанным. Основной формой рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней. Для регламентации отношений, связанных с рассмотрением жалоб граждан на решения должностных лиц в государственных органах, Президиум Верховного Совета СССР принимает Указ " О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968. N 17. Ст. 144 ).

Однако в 60-х годах начался более активный этап в развитии института административной юстиции в СССР. Это было связано с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" от 21 июня 1961 г., которым всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, было предоставлено право обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства (Ведомости Верховного Совета СССР, 1961. N 35. Ст. 368 ).

В тексты Гражданского процессуального кодекса РСФСР и ГПК всех союзных республик, принятых в течение 1963-1966 годов, были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.

В 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. "Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами" право на судебную жалобу в РСФСР получили водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968. N 26. Ст. 1009 ).

Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления, их должностными лицами.

Право граждан обжаловать административные решения в суд в 70-х годах было закреплено на конституционном уровне. Часть 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. установила: "Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд". Данная норма явилась базой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.

30 июля 1987 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". До этого закона граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных актах. Но с принятием данного закона устанавливалось общее правило граждан на судебную жалобу. Это право было значительно расширено Законом СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, "относятся коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность".

В конце 80 - начале 90-х годов в СССР сложились две основные формы рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц: административная и судебная. Преобладающей формой была административная. Однако развивалась и набирала темпы судебная форма, особенно с 60-х годов. Н.Г. Салищева была права, когда писала в 1964 г.: "Если понимать административную юстицию как особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления и тем самым призванный осуществлять правосудие по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, то можно сделать вывод, что элементы административной юстиции у нас существуют и развиваются" (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С.152. См. также: Ремнев В.И. Из истории развития административной юстиции в СССР. - В сб.: Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 70-74 ). К сожалению, это развитие в целом было медленным, т.к. с 1917 г. до конца 50-х годов в СССР получило распространение основанное на "пролетарской идеологии" мнение о буржуазном характере административной юстиции. Хотя были и другие взгляды на этот институт, но данное мнение возобладало и влияло на умы правоведов и практических работников в течение всей истории Советской власти вплоть до распада СССР.

5.3.Административная юстиция в современной России

Те элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в СССР, особенно в 60-80 годах, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции до последнего времени характеризовался теми же признаками, какими он характеризовался в СССР в последние три десятилетия, а именно: а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (органом, должностным лицом) о законности действий последнего; б) споры разрешаются общими судами; в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ.

Принятием федерального закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделан еще один важный шаг вперед в развитии института административной юстиции в России. В данном законе были сняты установленные для граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен решением этого органа. Закон от 27 апреля 1993 г. предоставлял гражданину право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд (Собрание законодательства РФ, 1995. N 51. Ст. 4970 ).

В Законе от 27 апреля 1993 г. с более широких позиций, чем в советском законодательстве, очерчена "административная неправда", т.е. указаны действия и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть обжалованы в суд. К ним относятся коллективные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен какой-либо ответственности.

В целом следует отметить противоречивый подход российского законодателя к институту административной юстиции. Конституция РФ 1993 г. и федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. указывает на то, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства (См.: Собрание законодательства РФ, 1997. N 1. Ст. 1 ). Конституционное положение "посредством административного судопроизводства" образует основу для завершения формирования института административной юстиции в России, создания эффективного инструмента защиты прав и свобод граждан, разработки соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе органов административной юстиции и Кодекса об административном судопроизводстве.

Вместе с тем ныне действующее законодательство о судебном контроле в Российской Федерации не предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов: решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей устранить допущенное нарушение.

Другой существенный недостаток действующего законодательства заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что законодатель медлит с завершением построения института административной юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.

5.4. Научное обоснование института административной юстиции в науке административного права

Создание во Франции в революционные годы и годы Первой империи административных судов для разбора и разрешения жалоб на администрацию вызвало в обществе споры и недоумения. Наиболее активно возражали судьи, консервативно настроенные и получившие юридическое образование при старом порядке в королевской Франции. Противниками института административной юстиции выступали и мыслители, среди которых был знаменитый либеральный историк и государствовед А.Токвиль. Защищали институт административной юстиции и разъясняли его необходимость многие французские (А.Макарель, Т.Дюор и др.), а затем немецкие писатели (Р.Гнейст, Л.Штейн и др.). Возникла целая литература по административной юстиции, а дискуссии по данному институту продолжались в течение всего ХIХ-го века, а если иметь в виду нашу страну, то в течение всего ХХ (Водовозов Н. Административная юстиция. - Энциклопедический словарь Эфрон и Брокгауз. Т. 1. СПб., 1890. С. 141-142 ).

Основные возражения сводились к следующим положениям. Функционирование особых административных судов противоречит принципу единства суда, вытекающему из принципа разделения властей. Ш.Монтескье в "Духе законов" обосновал положение, согласно которому соединение в одном органе административной и судебной власти несовместимо с идеей свободы. Основные начала, на которых базируется существование правового государства, не допускают, чтобы администрация осуществляла правосудие. Одной только судебной власти может принадлежать исключительное право толковать и отправлять правосудие. Вверив суд самой администрации или же особым административным учреждениям, администрация стала бы судьей собственных своих актов" (См.: Дайси А. Основы английского государственного права. СПб., 1906. С. 205 ).

Противниками института административной юстиции выступали также государственные деятели. Не случайно, что в Бельгии административная юстиция, упраздненная в 1831 г., была восстановлена только в 1946 г. В Германии в 1933 г. институт административной юстиции был ликвидирован особым распоряжением нацистского министерства внутренних дел В.Фрика, как бесполезное учреждение, и восстановлен только с крушением "третьего рейха" во второй половине 40-х годов.

Сторонники административной юстиции в ХIХ-ХХ веках доказывали, что административные суды необходимы, что они могут работать также независимо, как общие суды, что область управления, которая является предметом деятельности этих судов, - это совершенно особая, специальная область, не схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, т.к. в центре ее лежит жалоба рядового гражданина (работника) на орган управления (должностное лицо).

Первой страной, где институт административной юстиции нашел научное обоснование и где возникла литература о нем, была Франция. Здесь уже в первые десятилетия XIX века сложилась соответствующая научная база и в 1817 г. на основе законодательства об административной юстиции в Парижском университете была создана кафедра административного права. Такие видные французские ученые-административисты XIX столетия, как де Жерондо, Батби, Бартелеми, в трактатах и учебниках по административному праву особое внимание уделяли административной юстиции, которая завершала курс административного права и следовала за институтами публичной службы, актов управления и т.д. (См.: Ивановский В.В. Наука административного права в прошлом и настоящем. - Вестник права, 1906. N 7. С. 142-148 ).

Разработка проблем административной юстиции продолжалась во Франции в течение всего XX века в работах ученых-административистов М. Ориу, Ж. Веделя, Г. Бребана, М. Лесажа и др. Для названных ученых характерна высокая оценка роли, которую играет институт административной юстиции в общественной жизни Франции, в контроле за французской администрацией и в защите прав и свобод французских граждан. Г. Бребан и М. Лесаж подчеркивают высокий престиж административной юстиции у граждан Франции, высокий авторитет такого органа, как Государственный совет, который выполняет трудную задачу по поддержанию репутации французской администрации как справедливой, стоящей на страже прав и интересов граждан. По словам современного французского ученого-административиста М. Лесажа, сущность французской административной юстиции состоит в следующем положении: акты администрации должны проверяться административным судом, чтобы обеспечить уважение к праву и охрану прав граждан (Лесаж М. Судебный контроль за администрацией во Франции.//Сов. гос. и право. 1981. N 11. С. 106. ).

Научное обоснование института административной юстиции нашло широкую поддержку также в Германии. Для этого в Германии уже к середине XIX века сложилась соответствующая законодательная база, а в последней трети XIX века появляется обширная литература по вопросам административной юстиции. Особенно выделялись своими работами такие ученые как Р. Гнейст, Л. Штейн, О. Майер.

В работе "Правовое государство" Р. Гнейст доказывал, что административное право есть система обязанностей граждан и государственных служащих, из которых вытекают их права. Но святость последних нисколько не уменьшается от того, что они стоят на втором месте, именно потому они и достойны охраны. И здесь важная роль принадлежит институту административной юстиции, в частности административным судьям. По мнению Р. Гнейста, учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве (См.: Гирке О. Рудольф фон Гнейст. Спб., 1900. С. 16 ).

Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже ХIХ-ХХ веков и в XX веке внесли известный немецкий учений-административник О. Майер и его нынешние последователи в ФРГ. В своем знаменитом учебнике "Немецкое административное право", который после выхода в свет в 1894 г. ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майер указывал на административную юстицию, как на глобальную часть административного права как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства. Так как деятельность административных и полицейских органов, по мнению О. Майера, проявляется в их решениях и актах, которые, как правило, затрагивают права и свободы граждан, то эти акты должны подвергаться судебной проверке, прежде всего в тех случаях, когда граждане ими не довольны. Судебный контроль завершает административное и полицейское управление. Поэтому О. Майер прямо указывал, что правовое государство предполагает построение управления, часть которого образуют административные суды (См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 6-7. См. также: Mayer O. Deutsches Verwaetungsrecht. B. 1. Munchen und Leipzig. 1924. S. 122-203 ).

В России одним из первых обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-полицеист и государствовед И.Е. Андреевский, который в "Русском энциклопедическом словаре" Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский определял как "особое разбирательство", учреждаемое по тем спорным делам, рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою - администрация. Автор отмечал, что элементы такого суда в России появились в результате судебных уставов 1864 г., вверявших разбирательство споров между частными лицами и органами государства общим судам и в немногих случаях мировым судьям (Андреевский И.Е. Административный суд. - Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. Т. I. СПб., С. 241-242 ).

Однако до середины 70-х годов XIX в. интерес ученых юристов в России к вопросам административной юстиции был слабым, о чем свидетельствует библиографический перечень работ по административному и государственному праву, изданных в XIX веке. Только с выходом в 1879 г. монографии Н.О.Куплеваского "Административная юстиция в Западной Европе" (Харьков, 1879 ), которая вызвала большой интерес в обществе, внимание русских ученых-административистов к вопросам административной юстиции начало быстро возрастать, и к концу ХIХ - началу XX веков ни один учебник административного (полицейского) права не издавался без раздела об этом институте.

Из писавших об административной юстиции в царской России, помимо названной книги Н.О.Куплеваского, где в основном освещалась деятельность французских административных судов, следует выделить работы И.Т.Тарасова, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа и А.И.Елистратова.

В 1882 г. видный русский ученый-административист И.Т.Тарасов в статье об организации административной юстиции подчеркнул значение административного суда как средства правового контроля за деятельностью администрации. Обладавший не только книжным умом профессора, но и знанием практики государственного управления, И.Т.Тарасов отметил основные минусы русской администрации, к которым отнес халатность в исполнении обязанностей, злоупотребление властью и взяточничество. Однако в отличие от этих правонарушений, образующих "уголовную неправду", администрация совершает правонарушения более тонкого и сложного характера, издавая акты, нарушающие права и свободы граждан, именно эти правонарушения, называемые "административной неправдой", служат основанием для подачи жалобы в суд (Тарасов И.Т. Организация административной юстиции. - Юридический вестник, 1897. N 9. С. 158-159. См. также: Тарасов И.Т. Административная юстиция: больные места нашей администрации. - Земство, 1882. N 52 ).

Большой интерес к институту административной юстиции проявлял видный теоретик права и ученый-государствовед Н.М.Коркунов. Он исследовал данный институт в теоретическом аспекте и отводил значительное место проблеме разграничения административной юстиции от уголовной и гражданской. Подчеркивая специфику административной юстиции, Н.М.Коркунов указывал на особую роль в административном судопроизводстве административного иска, направленного на отмену незаконного распоряжения (См.: Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции. - Журн. гражд. и уголов. права, 1885. N 1, 8, 9 ).

Среди работ, написанных в императорской России, выделяется наиболее фундаментальная, двухтомная работа С.А.Корфа "Административная юстиция в России", вышедшая в 1910 г. и показывающая как административные суды всех главных западноевропейских государств, так и органы административной юстиции России. Анализируя развитие института административной юстиции в России, автор намечал два ее этапа: на первом, начинающемся с реформ Петра I, имела место эволюция административной юстиции из власти надзора (Сенат, прокуратура); на втором этапе, берущем начало с судебной реформы 1864 г., получили развитие собственно органы административной юстиции, представленные губернскими присутствиями смешанного типа и Правительствующим сенатом (См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. СПб., 1910. С. 464-465 ).

С.А.Корф видел в административной юстиции способ судебного обжалования актов управления, а в административном иске - средство защиты субъективных публичных прав частного лица (гражданина). Он полагал, что для административных судов требуется независимость их членов и надлежащие процессуальные гарантии. Вместе с тем, С.А.Корф широко смотрел на институт административной юстиции и прямо отмечал, что существо этого института не зависит от того, каким органом, - общим судом или специальным, - вверяется отправление его функций (См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. С. 452-453, 472-477 ).

Заслуживает внимания мнение об административной юстиции видного ученого-административиста первой трети XX века А.И.Елистратова. В классической работе "Основные начала административного права", изданной в 1914 г., А.И.Елистратов видел сущность административной юстиции в судебном характере обжалования гражданином решения должностного лица. С этой стороны институт административной юстиции представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих прав и свобод. Как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой по поводу имущества, так административная:юстиция является судом в столкновении между гражданином и администрацией по поводу актов последней, нарушающих права и свободы гражданина. При этом В.И. Елистратов выступал за идею единой юстиции в России и полагал, что административные судьи, получив соответствующую подготовку, могут осуществлять судопроизводство на высоком профессиональном уровне в созданных для них палатах общих судов (См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 301, 308 ).

Эти идеи А.И. Елистратов проводил а учебнике административного права, вышедшем в свет в годы Советской власти в 1922 г. Автор отмечал, что "посредством хорошо организованной административною юстиции гражданин может добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти" (Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С. 185 ). В новых изданиях учебника (1925, 1929 г.) раздел об административной юстиции отсутствовал. Думается, что это была конъюнктурная уступка властям и руководителям советской юридической науки - П.И. Стучке и Е.Б. Пашуканису, которые холодно смотрели на административную юстицию и относили ее к буржуазным правовым институтам.

Сравнивая учебники и лекционные курсы по административному праву административистов царской и советской России, можно констатировать следующий факт: если в работах первых административная юстиция занимала в "догматической" (общей) части определенное место и, как правило, завершало учебный материал, то в работах вторых, начиная с "классического" марксистского учебника 1949 г. под редакцией А.И.Денисова и кончая последним советским учебником 1990 г. под редакцией П.Т.Василенкова, подобного раздела никогда не было. Чем можно объяснить такое отношение советской науки административного права к одному из важнейших административно-правовых институтов?

Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней ее существования, поскольку возникшая и крепнувшая с каждым годом коммунистическая административно-командная система сразу создала широкую арену для произвола должностных лиц и "административной неправды" на всех иерархических уровнях. О произволе, беззаконии в советском аппарате управления и "комчванстве" постоянно говорили большевистские вожди В.И.Ленин, Л.Д.Троцкий, Г.Е.Зиновьев и др.

Поэтому уже в 1921 г. Институтом Советского права при Московском государственном университете был выработан проект декрета об административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить административной юстиции.

Реагируя на возникшие при новом строе бюрократические реальности, видные ученые-административисты М.Д.Загряцков, А.Ф.Евтихиев, В.Л.Кобалевский обосновывали в своих монографиях, учебниках и статьях необходимость и жизненную важность для нормального функционирования советского аппарата государственного управления органов административной юстиции. Так, профессор А.Ф.Евтихиев, работавший в Харькове, утверждал, что институт административной юстиции можно вполне приспособить к советским условиям и полагал, что Центральное Бюро жалоб Украинской ССР выполняет функции органа административной юстиции (См.: Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. М., 1925. С. 316 ). В.Л.Кобалевский зародыши административного суда в СССР видел в деятельности таких органов, как Страховые Советы, жилищные комиссии, земельные судебные комиссии и т.д. (См.: Кобалевский В.Л. Указ. соч. С. 247-253 ).

Особое значение для освещения института административной юстиции и необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела обстоятельная работа М.Д.Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы", выдержавшая два издания - 1924 и 1925 годов. У автора книги - широкий взгляд на институт административной юстиции. Он различает учреждения, которые представляют собой начальные формы административной юстиции (например, советские земельные комиссии), и органы с законченными формами, содержащими все необходимые элементы административной юстиции: такими являются административные суды во Франции и Германии.

М.Д.Загряцков считает административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена или исправление неправомерного акта административного органа. Административная юстиция защищает публичные права гражданина, "вооружает" его административным иском. Административная юстиция - это инструмент самозащиты гражданина. Поэтому в центр судопроизводства, называемого административной юстицией, М.Д.Загряцков ставит жалобу или административный иск гражданина на решение администрации, причем жалобщик выступает как сторона в суде.

Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому, что другой стороной является "привилегированный субъект права" - должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права гражданина, содержат своеобразные элементы, не объемлимые ни гражданской, ни уголовной юстицией. М.Д.Загряцков, подобно И.Т. Тарасову, говорит об особой природе правонарушения, совершенного должностным лицом при издании незаконного акта и называемого "административной неправдой". Административное правонарушение в такой ситуации есть добросовестное, но ошибочное применение права должностным лицом.

М.Д.Загряцков не придавал особого значения тому, какой орган разбирает административный иск, - специальный административный суд (трибунал) или общий суд, частью которого является палата по административным спорам. Это вопрос не принципа, а техники, имеющий второстепенное значение (Загряцков М.Д. Указ. соч. С. 9-13 ).

К сожалениию, мысли М.Д.Загряцкова, В.Л.Кобалевского, А.Ф.Евтихиева о встроеннности института административной юстиции в советскую государственную систему остались в области благих пожеланий. Руководители советской юридической науки в 20-30-х годах Е.Б.Пашуканис и П.И.Стучка относились к числу противников административной юстиции и выступали против перенесения в СССР этого института в том виде, в каком он существовал в царской России и в "индивидуалистических" государствах Западной Европы. Целый ряд авторов-администратистов, выражающих именно эту официальную точку зрения и выступавших под знаком марксистской идеологии, - А.С.Сухоплюев, М.С.Берцинский, К.Н.Носов, А.С.Турубинер, - поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично.

Наиболее рельефно и последовательно эти взгляды выразил К.Н.Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет собой известный "выпад против администрации", а, следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей Советское государство, "казалось бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно" (Носов К. По вопросу о теории советской административно юстиции. - Советское право, 1925. N 4. С. 71, 75, 83 ).

Можно без преувеличения сказать, что данная позиция открыто доминировала в советской юридической науке до начала 50-х годов, а ее умеренное воздействие сказывалось до начала горбачевской перестройки. Достаточно сказать, что как в первом издании большой советской энциклопедии (20-30 годы), так и во втором издании (40-50 годы) в статьях об административной юстиции утверждалось, что данный институт - "форма разрешения споров по делам управления, обеспечивающая интересы эксплуататорских классов" в буржуазных государствах (См.: Сухоплюев А.С. Административная юстиция. - БСЭ. Т. 1. М.-Л., 1924. С. 124-125 ). "В СССР административной юстиции как особого института нет, - говорилось в большой советской энциклопедии второго издания, - По советскому праву законность в государственном управлении обеспечивается надзором вышестоящих организаций и органов прокуратуры, контролем со стороны министерства государственного контроля и специальных инспекций, а также правом жалобы в вышестоящие органы власти и управления или органы прокуратуры" (Ананов Н.И. Административная юстиция. - БСЭ. Т. 1. М., 1949. С. 411 ).

Хотя в 60-70-х годах наметился в подходе советских ученых-юристов перелом в сторону положительного отношения к институту административной юстиции, но и в эти годи некоторые из ученых-административистов выступали против механического перенесения "буржуазной административной юстиции" в СССР. Так, В.А.Лория оценивал административную юстицию как буржуазный институт, который не сможет "вписаться в рамки социалистического государственного управления" (Лория В.А. Существует ли административная юстиция в советском праве? - Правоведение, 1970. N 1. С. 110-114 ).

Однако, начиная с середины 50-х годов, когда началась хрущевская "оттепель" и поток жалоб "трудящихся" на решения и действия должностных лиц (органы управления) начал с каждым годом увеличиваться в высшие партийные и советские органы, в "верхах" пришли постепенно к выводу, что обеспечить законность в государственном управлении с помощью традиционных органов контроля и надзора очень трудно, что рассмотрение жалобы на действия должностного лица вышестоящим органам управления не всегда способствует справедливому и законному разрешению административного спора.

Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г.Салищева, В.И.Ремнев, Д.М.Чечот и др.

В монографии "Административный процесс в СССР", изданной в 1964 г. и вызвавшей широкий резонанс в научных кругах, Н.Г.Салищева подчеркнула и обосновала положение о том, что административная юстиция может вполне эффективно функционировать в условиях Советской власти (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М, 1964. С. 87, 96 ). С опубликованием работы Н.Г.Салищевой понятие "административная юстиция" было реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с положительным содержанием. Не лишним будет заметить, что в третьем издании Большой советской энциклопедии статья об административной юстиции (автор - Н.Г.Салищева) написана в другом духе, нежели в двух предыдущих, и институт административной юстиции охарактеризован как универсальное учреждение, способное функционировать в любом цивилизованном обществе.

Заметную роль в обосновании института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева "Право жалобы" (М., 1964) и "Социалистическая законность в государственном управлении" (М., 1979), а также его статьи в периодических изданиях. В.И.Ремнев, как и Н.Г.Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции в деле обеспечения законности в государственном управлении и полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. Размышляя над проблемой эффективного функционирования института административной юстиции в СССР, В.И.Ремнев предлагал создать в народных (общих) судах специальные составы административных дел.

Определенный вклад в развитие советской теории административной юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.

В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова "Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.

Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления" (Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115 ). Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от общего судопроизводства.

Понимая, однако, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до правительства (Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С. 133-134 ).

Ю.Н.Старилов в первой части своей книги рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения.

По мнению автора, административная юстиция - это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия). Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998 ).

Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. "Главный признак административной юстиции, - категорически утверждает она, - наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от "активной" администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)" (Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? - Советская юстиция, 1993. _ 7. С. 12. См. также: Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. - Гос. и право, 1994. N 5 ). С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР, нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в делах общества всегда было огромным. Резюме В.В.Бойцовой следующее: так как Россия близка континентальной модели правовых систем, то для нее наиболее подходит французская модель административных судов (Бойцова В.В. Указ. соч. С. 12-15 ).

Похожий подход к институту административной юстиции встречается в монографии Ю.А.Тихомирова "Курс административного права и процесса" (М., 1998). Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность, выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры (административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений), процедуры.

Ю.А.Тихомиров оптимистично смотрит на ситуацию в стране и приходит к выводу, что наступило время переходить к формированию системы административной юстиции. Автор набрасывает в общих чертах схему такой системы, включающей Высшую Административную Палату на федеральном уровне и административные коллегии в Верховных Судах республик и областных судах (Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 788-792 ).

Интересными и здравыми в плане понимания жизненных реальностей представляются суждения Н.Г.Салищевой по вопросу об административной юстиции и ее месте в системе государственных учреждений России. Анализируя высказанные в юридической литературе предложения о введении в России системы органов административной юстиции, Н.Г.Салищева приходит к резонному выводу: "учитывая своеобразие ситуации в России, следовало бы начать с создания в общих судах специализированных присутствий (составов) по административным делам, имея в виду суды первой инстанции, а также коллегий по административным делам в судах субъектов Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации" (Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. - В сб.: Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 87 ). Необходимо четко определиться в ходе судебной реформы в России по поводу тех структур судебной власти, которые будут выполнять функции органов административной юстиции.

Вместе с тем Н.Г.Салищева со знанием дела предлагает создать на первых порах, - хотя бы в виде эксперимента, - при некоторых ведомствах квазисудебные учреждения, которые могли бы рассматривать административные споры между соответствующими органами (ведомствами) и гражданами. Составы таких органов могли бы быть смешанными и включать не только должностных лиц данного ведомства, но и представителей прокуратуры, министерства юстиции и т.д. Н.Г.Салищева предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую, отдельную часть (Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 88-89 ).

В 90-х годах в России издано немало учебников административного права, которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.Н.Козлова) появились разделы об административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622 ). К сожалению, эти разделы оставляют желать лучшего: отсутствует историческое осмысление института административной юстиции, он не привязан к извечному конфликтному правоотношению "гражданин - аппарат управления", отсутствует в его освещении метод сравнительно-правового исследования.

И все же обзор литературы по административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что институт административной юстиции все более и более привлекает к себе внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Положение о том, что наряду с административной формой разрешения административных споров, о которой в основном говорилось в советское время, есть судебная, осуществляемая административными судьями, - получило в юридической литературе значение административно-правовой аксиомы. Административный и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления (должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института административной юстиции. На двуединый характер института административной юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и В.И.Ремнев.

Каждая из частей этого механизма приходит в движение при нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии "административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение посредством жалобы.

5.5.Административное праворегулирование ветвей власти

В конце 2000 г. Государственная дума приняла в первом чтении законопроект об административных судах. Законопроект об административных судах внес Верховный суд - в рамках осуществления глобальной судебной реформы. Специфика деятельности таких судов - рассмотрение жалоб на действия региональных властей и органов местного самоуправления, а также дел о нарушении избирательных прав. О необходимости создания в России системы административного судопроизводства говорили давно. Проект предполагает создание административной коллегии в Верховном суде и 21 административного судебного округа. Особое значение придается тому, чтобы их границы не совпадали с административно-территориальными, дабы снизить зависимость судов от местных властей. Административный суд призван разрешать прежде всего конфликты граждан с чиновниками и дать возможность обжаловать их решения при помощи более простой процедуры, нежели существующая ныне. В административном суде могут также быть обжалованы административные акты, постановления законодательной и исполнительной власти, решения избиркомов и налоговых органов. Если вступит в 2001 г. в силу закон "О федеральных административных судах", то это явлится очередным этапом начатой В. Путиным реформы государственной власти, инструментом реализации права президента отстранять от должностей глав субъектов Федерации в случае принятия ими нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству (а также права губернаторов отстранять глав местного самоуправления на тех же основаниях). Дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, по российскому законодательству должны разрешаться судами общей юрисдикции. Однако ожидать от них быстрого и качественного рассмотрения ставших в свете реформы весьма актуальными административных споров не приходится - за последние годы судебная система ни разу не была профинансирована из госбюджета больше чем на половину. Суды перегружены гражданскими спорами, судьи переходят в частные структуры на более высокооплачиваемую работу. Кроме того, вызывает сомнение и объективность выносимых судьями общей юрисдикции решений в отношении региональных начальников, так как из-за недостатка финансирования суды получают от них определенную материальную поддержку. А количество административных дел и без реформы растет с каждым годом. В 1999 г., например, оно превысило 350 тыс., в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т. д.

Выход из ситуации Верховный суд России, автор законопроекта "О федеральных административных судах", увидел в создании в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов. Согласно законопроекту, по всей стране планируется создать 21 федеральный окружной суд (юрисдикция каждого их этих судов будет распространяться на несколько регионов) и сети межрайонных административных судов с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации. Таким образом, административные суды выпадут из сферы влияния региональных властей.

Окружные административные суды будут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей регионов, их исполнительных и законодательных органов, а также споры между регионами, входящими в судебный округ. Обжаловать решения окружных судов можно будет в специально созданной административной коллегии Верховного суда, которая, кроме этого, будет рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов президента и правительства России, а также решений Центризбиркома, разрешать споры между федеральным Центром и регионами. В межрайонном административном суде можно будет обжаловать действия, решения и нормативные акты, изданные главами муниципальных образований, местного самоуправления, местными законодательными и исполнительными органами.

Формироваться система административных судов будет в два этапа. В 2001 г. планируется создать 21 окружной суд и Административную коллегию в Верховном суде. На это по предварительным расчетам Верховного суда потребуется около 200 млн. руб. ежегодно и около 1,5 млрд. руб. на закупку и оснащение помещений. С 2002 г. планируется образовать 600-700 межрайонных административных судов и полностью изъять административные дела из компетенции судов общей юрисдикции.

5.6. Административно-процессуальный кодекс

Одним из сторонников скорейшего принятия Административно-процессуального кодекса является Председатель Высшего арбитражного суда России Вениамин Яковлев.

По словам Яковлева, в странах Европы, где административное право хорошо развито, такие кодексы уже приняты. Отметив специфику административных дел, при рассмотрении которых "гражданин либо предприниматель состязаются с государственными органами", Вениамин Яковлев подчеркивает, что в Административно-процессуальном кодексе должен быть соблюден принцип состязательности.

В настоящее время в арбитражных судах находятся на рассмотрении свыше 600 тыс. административных дел, а в судах общей юрисдикции таких дел около 2 млн. По словам Яковлева, с вводом в действие административных судов разграничение полномочий между арбитражными судами и судами общей юрисдикции сохранится.

Говоря о судебной реформе в целом, Яковлев подчеркнул, что "концепция судебной реформы не нуждается в пересмотре". Не нужно создавать новую концепцию, считает он, а нужно реализовать то, что было задумано 9 лет назад. По мнению Яковлева, базовые моменты реформы реализованы - достигнута независимость суда, несменяемость судей, назначение их указом президента. По его словам, нерешенными пока остаются вопросы финансового, материально-технического и кадрового обеспечения судов.

Административная юстиция представляет собой особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров в суде между гражданином с одной стороны и должностным лицом (органом исполнительной власти) - с другой. Любой гражданин, считающий, что то или другое решение должностного лица нарушает его права и не соответствует закону, может обжаловать его в судебном органе и просить о его отмене.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы следующие шаги государства в деле административно-процессуального обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах административной юстиции Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 68-69; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская юстиция. 1996, N 5. С. 35-37 ). Издание этих актов снимет старый и в известной степени болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб граждан на действия и решения, нарушающие их права.

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6 положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые (например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области государственного управления достигается только при сочетании гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм (Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореферат канд. дисс., М., 1968. С. 14 ).

Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство, явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и советской правовой деятельности: материальное административное право опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Что касается работ по административному процессу, то до 60-х годов XX в. их совсем не было, а в тех работах, которые появились в 60-70-х годах, вопросы, связанные с административным процессом в суде, фундаментальной разработки не получили (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция. М., 1970 ).

Поэтому на область юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при этом на отдельные разделы ГПК.

Так, А.Т.Боннер, обосновывая свою позицию, утверждает, что содержанием административного правоотношения является управленческая деятельность, а гражданского процессуального отношения - деятельность по отправлению правосудия (Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С. 23 ). Но в этом утверждении нарушается первый закон логики. Раз речь идет о процессуальных отношениях, то нужно говорить о них как в первом, так и во втором случае. Содержанием административно-процессуальных отношений является процессуальная деятельность, представленная рядом административных производств, одним из которых является деятельность по отправлению правосудия. И это не гражданско-процессуальная, а административно-процессуальная деятельность, которая вытекает из административно-правовых отношений. Нельзя думать, как думает А.Т.Боннер, что административно-правовые отношения прерываются после подачи жалобы в суд, чтобы на период производства стать гражданско-процессуальными, а затем снова превратиться в административно-правовые.

Конечно, у административного процесса в суде много сходства с гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы могут быть в известной степени моделью для административного производства в суде. На это указывал еще в начале века С.А.Корф, писавший: "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построений административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга" (Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1970. С. 466-467 ). Однако в известной степени, о чем не раз говорилось выше в этой работе, можно обнаружить сходство административного процесса в суде с уголовным процессом. Еще в 1920 г. известный процессуалист В.Рязановский справедливо указывал, что все три процесса в суде - уголовный, гражданский и административный - обладают единством, имеют одни основы, но благодаря особенностям рассматриваемых дел обособляются (Рязановский В. Единство процесса. Иркутск. 1920. С. 21 ).

Между тем Конституция РФ 1993 г. в п.2 ст. 118 указала: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Конституционные нормы выделили и обособили административный процесс в суде не случайно. Главная особенность, которая отличает административный процесс в суде от гражданского процесса, заключается в том, что стороной здесь выступает должностное лицо (орган управления). В гражданско-процессуальном отношении субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В административном судопроизводстве должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает. Действия, которые оспариваются жалобщиком, признаются этим лицом как служебные действия, направленные на выполнение служебных обязанностей. Выступая в процессе как сторона, должностное лицо не перестает оставаться работником аппарата управления и обосновывает свои действия интересами государства. Со стороны должностного лица необходимо сильное и злонамеренное отступление от требований закона (преступный умысел, грубая неосторожность) для того, чтобы такие действия, квалифицированные как преступные, порывали связь между ним и государственным аппаратом. В административном судопроизводстве суд, признавая действия должностного лица его собственными действиями, которые в силу незаконности теряют качества государственно-властной воли, рассматривает это лицо, как связанное с аппаратом управления, как представляющее его.

Этот момент связи должностного лица с аппаратом, а также другие моменты, которые определяют специфику управленческой деятельности (реализация властных полномочий, наличие дискреционных прав, выполнение распоряжений и инструкций вышестоящих органов), накладывают на административный процесс в суде отпечаток огромной силы, сообщают ему такие качества, которые делают природу этого процесса не гражданско-правовой, а административно-правовой. Впрочем, в отдельных буржуазных странах споры по жалобам на действия должностных лиц не случайно рассматриваются не общими, а специальными административными судами (например, во Франции).

Административный процесс в суде представляет собой способ, метод осуществления правосудия в области государственного управления. Как уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества.

Административный процесс связан с административным правом, как гражданский процесс с гражданским и уголовный процесс - с уголовным правом. Единство административного, гражданского и уголовного процессов - это единство основных принципов и институтов (состязательность, гласность, непосредственность), которые, однако, в трех процессах получают выражение в различных формах. Поэтому также как в свое время признание единства уголовного и гражданского процессов не означало необходимости издания единого процессуального кодекса для разбирательства гражданских и уголовных дел, признание в настоящее время единства гражданского и административного процессов не должно вести к увековечению гражданско-процессуальных форм для споров в суде по жалобам граждан. Такое состояние следует рассматривать как временное проживание на "чужой квартире" до получения собственной, т.е. до издания АПК - административно-процессуального кодекса.

Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах.

А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем допускается кодификация отдельного административного производства (Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 35-36 ). Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два производства - по административным жалобам и административным искам. Данные производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти разделов.

В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно назвать "Общие положения".

В общих положениях необходимо дать характеристику институту административной юстиции, определить его место в судебной системе Российской Федерации. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами, к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, состязательность, гласность и публичность производства, ответственность.

Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина" (административная неправда), обозначить признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения.

Что касается органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.

Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим, что Указ от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" с процессуальной стороны чрезвычайно устарел, не отвечает современным условиям жизни и новым управленческим и полицейским реальностям. Поэтому следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых институтов. Большое значение в процессе практической разработки данного раздела будет иметь точное указание на реквизиты решения по жалобе, что усилит гарантии законности разрешения административных жалоб.

В четвертом разделе "Производство по административным искам" целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения, его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты, которые обязательны для данного процессуального документа.

Специфическая черта четвертого раздела АПК РФ - это сходство включенных в него административно-правовых норм (композиционное их построение, назначение, "дух" этих норм) с нормами гражданско-процессуального кодекса. Поэтому при формулировании многих статей этого раздела можно взять за образец модели и конструкции, которые использованы в ныне действующем ГПК Российской Федерации.

Пятый раздел кодекса посвящается ответственности должностного лица (органа управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Механизм данной ответственности складывается из таких элементов, как объяснение должностного лица по факту издания обжалуемого решения, официальная (отрицательная) оценка этого решения компетентным органом, отмена незаконного акта и право суда на основе собранного по делу материала ставить в известность о принятом решении путем вынесения частного определения вышестоящий орган.

Обрисованные разделы представляют собой только контуры единого законодательного акта - АПК РФ. В процессе практической разработки АПК РФ его структура будет уточнена и главным образом в специальных разделах с учетом специфики каждого производства.

Принятие Государственной Думой Административно-процессуального кодекса РФ внесет больше ясности в научное понимание административного процесса, в давний спор о том, как трактовать понятие "административный процесс", - в узком или в широком плане.

Поскольку деятельность по рассмотрению жалоб в суде осуществляется в форме административного судопроизводства, постольку понятие "административный процесс" можно рассматривать в узком смысле, по аналогии с понятиями уголовный процесс" и "гражданский процесс". Узкая трактовка данного понятия вносит порядок в терминологию, выстраивает родственные категории в одну шеренгу и, следовательно, помогает ясному мышлению и ясному изложению.

Однако в отличие от уголовного и гражданского права предметом административного права является широкая и многосторонняя управленческая и полицейская деятельность, которая в процессуальном аспекте выступает в данной "обойме" различных производств. Этот аспект делает возможной трактовку данного понятия не только в узком плане, но обусловливает его широкое толкование как категорию, включающую в себя рад административных производств (Советское административное право. Часть общая. Л., 1970. С. 297 ), в том числе и производство по административным искам (административную юстицию).

Широкая трактовка понятия "административный процесс" вносит порядок в науку административного права, помогает посмотреть на все административные производства единым панорамным взглядом, а это, в свою очередь, способствует дальнейшей разработке как теории административного процесса, так и теории административного права.

5.7. Взгляд на концепцию создания Административных судов,
представленную Верховным Судом Российской Федерации

Сегодня можно уже твердо говорить о том, что судебная реформа в России состоялась.

Она еще далека от завершения, но она есть и, будем надеяться, необратима. Более того, результаты судебной реформы - впечатляют.

Авторы радикальной "Концепции судебной реформы" 1991 года не предвидели (да и не могли в то время предвидеть) скачкообразные изменения в развитии нашей страны. Эйфория охватила тогда почти всех, и потому реалии жизни стали и неожиданностью, и охлаждающим укоротом для горячих голов. Отсюда - пессимизм и неспособность объективно согласиться с тем, что многое достигнуто и польза для общества и государства в сфере правосудия есть уже немалая.

Перечислю кратко эти достижения.

В 1993 году в Конституции Российской Федерации впервые появилось понятие "судебная власть". В России создан Конституционный суд, который может поставить точку в затянувшихся спорах и конфликтах.

Верховный суд РФ в последние десять лет был генератором современных идей, инициатором появления и реализации закона "О статусе судей в Российской Федерации". На мой взгляд, этот закон в первую очередь подтверждает факт того, что судебная реформа состоялась, так как независимость, неприкосновенность и несменяемость судей не только продекларированы, но и обеспечены этим, может быть, даже обогнавшим время законом.

Самоуправление судебных органов, невозможность назначить судью или прекратить его полномочия без согласия судейского сообщества - гарантия укрепления независимости судебной власти.

Верховный суд и органы судейского сообщества добились того, чтобы финансирование судов из федерального бюджета стало защищенной статьей, что исключает попытки парализовать судебную деятельность.

Федеральные суды России полностью вышли из-под организационной опеки исполнительной власти путем образования Судебного департамента при Верховном суде РФ, работа которого находится под жестким контролем Верховного суда и Совета судей Российской Федерации.

Приняты и введены в действие Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, законы "О судебной системе", "О мировых судьях", "О судебных приставах", которые подтверждают реальность проведения судебной реформы.

И суд присяжных, и мировые судьи (хотя первые есть только в девяти субъектах Федерации, а вторые появились только в 2000 году) также свидетельствуют о наличии целенаправленной (да - медленной, да - трудной, да - умеренной), но все же реальной, а не виртуальной реформы.

Значительно расширена компетенция судебного контроля за действиями других ветвей власти, судебной защиты прав граждан. И законодательно, и практически почти нет никаких ограничений для обращения в суд по любому вопросу. Все более расширяются возможности обжалования действий и бездействий кого бы то ни было.

Судам передан целый набор функций прокурорского надзора - санкции на проведение оперативно-технических мероприятий, проверка законности и обоснованности ареста, обыска, описи имущества, отказа в возбуждении уголовного дела.

Судьи непосредственно применяют (хотя еще и не повсеместно) положения Конституции и международно-правовых норм в том случае, когда имеются пробелы в российском законодательстве либо когда региональные и федеральные законы и нормативные акты или распоряжения вступают в противоречие.

Отчего же так много негативных оценок и заявлений об отсутствии в России судебных реформ? Это объясняют как объективные, так и субъективные обстоятельства.

Если судебная реформа 1864 года в Российской империи была завершена за полтора-два года, то нынешняя продолжается около десяти лет, и это подрывает доверие к ней, нивелирует ее результаты.

Экономические трудности, затянутость переходного периода ослабляют судебную систему, усиливают перегрузку судов, соответственно, появляется жуткая волокита в рассмотрении дел из-за двойного - тройного превышения нормативов.

Медленное принятие необходимых законов, в первую очередь - гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательств, земельного кодекса, об административной юстиции и специализированных судах, порождает зависимость судебной власти от оперативности законодателей.

К субъективным моментам стоит отнести:

традиционный российский менталитет, то есть непослушание закону и неуважение к любым властям;
невоздержанность моций, неконструктивная, уничтожающая критика;
безудержные требования немедленного решения всех проблем, без учета не зависящих от воли судебных органов реалий, препятствующих эффективному и быстрому судопроизводству;
тиражирование единичных случаев коррупции судей (хотя судебная власть является наиболее чистой и честной среди всех ветвей власти).

В итоге сложения всего этого появляются признаки анти-реформы:

концептуальное расхождение взглядов федеральных и некоторых региональных властей на судебную власть на местах;
приостановка повсеместного введения суда присяжных;
установление трехлетнего испытательного срока для впервые назначаемых судей;
замалчивание нормативов нагрузки судей и запрет на увеличение в последние пять лет штатной численности судей и аппарата судов;
законопроектный "зуд" по безмерному увеличению компетенции прокурорско-следственных и судебных органов без адекватного экономического обоснования;
яростные попытки ограничить неприкосновенность, а значит, и независимость судей и многое другое.

Очевидно, что перелом в общественном настроении произойдет не скоро. Однако, несмотря на это, судебная реформа все же состоялась, и речь сейчас идет об ее ускорении и завершении.

Суд как основная часть правосудия стабильно обеспечивает правильное рассмотрение дел - ошибки составляют не более полутора процентов, да и те исправляются в пределах региональной судебной системы.

Главную задачу сегодняшнего момента можно сформулировать так: необходимо быстро, в разумные сроки рассматривать дела, то есть обеспечить доступность правосудия для граждан. Совмещение высокого качества и коротких сроков рассмотрения дел будет гарантией успеха всей судебной реформы.

Среди первоочередных задач судебной реформы можно перечислить следующие:

1. Ускорение работы по принятию законов о Верховном суде РФ и Высшем арбитражном суде РФ. Если первый уже внесен и над ним работает Комитет по государственному строительству, то второй будет внесен в ГД в ближайшее время.

2. Совершенствование института мировых судей. Им нужно отдать все несложные гражданские и уголовные дела, а также все административные правонарушения. Для этого надо внести изменения и дополнения в ФЗ "О мировых судьях в РФ".

3. Определение места и роли народных и присяжных заседателей. Никто уже, пожалуй, не спорит, что присяжные делают процесс беспристрастней и ограничивают всевластие судей. Да и судьям порой легче вынести трудное решение, опираясь на мнение присяжных. Но суд присяжных введен только в 20 субъектах федерации, и это ставит жителей других регионов в неравное положение перед судом, что противоречит Конституции.

4. Тщательное рассмотрение проблемы специализации судов. В связи с этим - принятие во втором чтении ФЗ "Об административных судах в РФ". Хотя по вопросу о необходимости специализированных судов идут споры.

5. Совершенствование системы и организации деятельности арбитражных судов, уточнение их полномочий, улучшение кадрового, финансового и организационного обслуживания этих судов. Говорят о возможном введении института арбитражных заседателей. На подходе - первое чтение Арбитражно-процессуального кодекса.

6. Совершенствование гарантий независимости судей. Ускорение принятия законодательных актов, создающих необходимую базу для эффективной работы органов судебного сообщества. Имеется в виду закон об органах судебного самоуправления.

7. Скорейшее принятие Кодекса об административных правонарушениях, внесение изменений в Уголовный кодекс РФ и ускорение работы над третьей частью Гражданского кодекса.

8. Ускорение работы над процессуальным законодательством.

9. Скорейшее обновление законодательства, касающегося деятельности судебных приставов и исполнения судебных решений в целом. В 1997 году был принят закон о судебных приставах, но его недостаточно.

10. Дальнейшее совершенствование законодательных основ деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законности, в том числе и в судах. Реформирование прокуратуры - серьезнейшая проблема, требующая серьезного продумывания и максимально осторожного подхода

11. Принятие закона о порядке оказания юридической помощи населению и связанных с этим правах и обязанностях адвокатов. Акцент должен быть сделан на правах населения получать своевременную и квалифицированную юридическую помощь.

Самые разные политические партии и движения сходятся в одном - необходимо ускорение судебной реформы и, в первую очередь, решение проблемы административных судов.

"Яблоко" считает идею специализации судов общей юрисдикции продуктивной; она является программной установкой партии. Этот закон может стать основой нового для России понимания административного права как ответственности органов государственной власти и должностных лиц перед гражданами. Между тем, как отмечалось на заседании фракции, со времен советской власти административное право в стране "поставлено с ног на голову и сводится к тому, как гаишнику наказать гражданина".

В законопроекте речь идет о создании специализированных административных судов, в ведение которых будет входить рассмотрение дел об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и местного самоуправления между собой.

К компетенции административных судов законопроект относит, кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.

"Яблоко" считает, что создание административных судов не является наиболее эффективным использованием денег для судебной реформы - следовало бы развивать эту систему в рамках уже сложившейся системы судов общей юрисдикции. Тем не менее, "Яблоко" рассматривает создание административных судов как шаг на пути к гражданскому обществу, поскольку это закладывает механизм ответственности должностных лиц, гарантирует независимость судебной власти от исполнительной власти.

Однако, по мнению фракции, в законопроекте есть ряд недостатков, которые необходимо устранить:

1. Необходимо разделить компетенцию уже существующих арбитражных судов и новых административных судов, учитывая, что в соответствии с законодательством, арбитражные суды занимаются рассмотрением вопросов о проверке законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, связанных с экономическими спорами.

2. Предложенный проект закона не дает ответа на вопрос, каким образом будут создаваться судебные округа для административных судов. Фракция считает неправильной привязку судебных округов к семи федеральным округам, образованным указом президента, так как смысл создания административных судов в том, чтобы оторвать их от исполнительной власти, будь то президент страны или глава субъекта РФ. Это политический вопрос, от которого зависит, насколько судебная система будет независимой. Замкнуть судебную систему на представителей президента - значит дискредитировать ее.

Фракция полагает, что следует либо ориентироваться на уже сложившуюся систему десяти судебных округов, действующих применительно к арбитражным судам, либо создать новую систему судебных округов, основанную на доступности окружного суда для граждан и организаций. Система судебных округов, включающая распределение субъектов РФ по судебным округам, должна устанавливаться в самом Федеральном конституционном законе, что гарантирует стабильность судебной системы, а значит ее открытость для граждан.

3. Необходимо предусмотреть все вопросы финансирования административных судов, причем нормативы финансирования должны быть прописаны в самом законе.

4. Одновременно с данным законом должны быть внесены и приняты закон об административном судопроизводстве, поправки в законы об арбитражных, военных судах, мировых судьях, что создаст необходимую законодательную базу для деятельности административных судов.

Итак, противников у законопроекта о введении административных судов среди депутатов практически нет. Как соглашаются все фракции, появление административных судов разгрузит суды общие - а против такого изменения спорить трудно. Бурно протестует против принятия закона одна лишь Екатерина Лахова. Она считает, что ее детище - законопроект о судах ювенальных (то есть занимающихся исключительно детьми и подростками) - несправедливо обойдено. Но это ее личное мнение. Так что единственное, что могло помешать принять законопроект в первом чтении, - это возражения Высшего арбитражного суда. Но Вячеслав Лебедев, глава Верховного суда, и Вениамин Яковлев, руководитель Высшего арбитражного суда, сумели договориться о распределении полномочий - те административные дела, которые до сих пор рассматривали арбитражные суды, за ними пока и останутся. О чем ко второму чтению в законопроекте и будет сделана поправка.

То, что у законопроекта практически нет противников, еще не значит, что вокруг не будет споров. А спорить будут вокруг судебных округов. Дело в том, что, как мы уже упоминали, концепция судебной реформы предполагает появление особых судебных округов, не совпадающих с административным делением. То есть суд определенного уровня не должен существовать на той же территории, что и исполнительная власть - и таким образом зависеть от нее.

Административные суды по новому закону должны будут рассматривать дела об оспаривании решений и нормативных актов органов власти. Необходимость появления административных судов не подвергает сомнению никто из юристов и журналистская версия о том, что глава Верховного суда лоббирует появление чрезвычайных судов, рассматривается лишь как пример некомпетентности журналистов. Между тем экс-председатель Конституционного суда и глава Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия Владимир Туманов считает, что реформа не нужна. Он так объясняет свою позицию. Еще 10 лет назад был принят документ "Основные направления судебной реформы в России". Был принят Федеральный конституционный закон о Конституционном суде. И Конституционный суд работает на основании этого закона, и как вы знаете, имеет хорошую прессу, пользуется авторитетом в стране и за рубежом. Был принят закон об арбитражном суде. Наконец, принят ряд законов, касающихся общей судебной системы, хотя там есть пробелы. Принят закон о мировых судьях. Туманов предлагает дать судам спокойно работать, дать им побольше денег, потому что они в нищете находятся. Бедность судов, отсутствие достаточных средств приводит к тому, что они вынуждены ходить на поклон к региональным властям. Если у него потолок рушится, если у него компьютера ни одного нет в суде, он не получает на это денег из центра, конечно, он идет к губернатору. У нас есть суды в Москве, где прекрасный ремонт сделали, а есть грязные - нельзя войти. Это и есть то, что называется human relations -человеческие отношения. Это прекрасно известно в юридической науке. Судья может быть абсолютно беспристрастным, он может не обратить внимания на это, но все равно внутри-то что-то сидит: "мне помогли". Никакой реформы разрабатывать не надо. Нужен план законодательных работ по совершенствованию правосудия. Вот чего не хватает судам - это организации работы и квалификации многим судьям. Полемизируя с этими высказываниями, председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев считает, что будущее российской судебной системы за специализированными судами,. Именно специализация судов позволит обеспечить "реальный доступ граждан к профессиональному, справедливому и оперативному правосудию", а в этом, собственно, и заключается смысл судебной реформы, заявил он. "Специализация обязательно получит свое законодательное оформление", - убежден Вячеслав Лебедев. Он не исключает, что в скором времени в системе судов общей юрисдикции будет закреплена специализация по трудовым делам и социальным вопросам, по делам несовершеннолетних, появятся также специализированные семейные суды по интеллектуальной собственности". "Мы считаем, что рассмотрение споров гражданина с государством требует высокого профессионализма и специализации, и эти дела не должны затеряться в огромной массе 5 миллионов гражданских дел", - отметил Вячеслав Лебедев. "К тому же, - добавляет он, подобного рода споры должны рассматриваться быстро". В настоящее время, напомнил Вячеслав Лебедев, суды общей юрисдикции перегружены. Сейчас ежегодно рассматривается более 5 млн гражданских дел, 1 млн 270 тыс. - уголовных и 1 млн 800 тыс. - дел об административных правонарушениях. Количество дел увеличилось по сравнению с 1994 годом почти в три раза. Вячеслав Лебедев считает необходимым принять целевую программу по завершению судебной реформы в России. По его словам, в этой программе должны быть зафиксированные сроки решения базовых вопросов правосудия.

Лебедев отметил, что законы о судебной системе на сегодняшний день не являются приоритетными - на их принятие в Госдуме уходит от двух до пяти лет. Поэтому, считает Лебедев, судебная реформа идет медленно, в то время как она должна быть завершена в течение ближайших 2-3 лет.

По мнению Лебедева, кроме совершенствования законодательной базы, должны решаться вопросы, связанные с обеспечением деятельности судов. Он считает финансирование судов на сегодняшний день недостаточным.

Вместе с тем, Лебедев отметил положительную динамику в решении этого вопроса. Если в 1997 году на финансирование судов государство выделяло всего 3,4 млрд рублей, то в 2000 году эта цифра увеличилась более чем вдвое, а в бюджете 2001 года на эти цели предусмотрено уже 11 млрд рублей.

Лебедев подчеркнул, что нужно сделать все, чтобы граждане смогли разрешить свои вопросы в рамках российского правосудия. По словам Лебедева, уже свыше 2 тыс россиян обратились в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Свыше тысячи жалоб российских граждан зарегистрированы, а 32 из них в скором времени будут рассмотрены Европейским судом, отметил председатель ВС России. Открывая Пятый Всероссийский съезд судей, Лебедев отметил, что судебная система страны обладает всеми атрибутами государственной власти, и прежде всего "неограниченной компетенцией по защите прав и свобод граждан".

По словам Лебедева, за истекшие годы судебная система добилась многого. В настоящее время граждане могут обжаловать в суде любые действия должностных лиц и правоохранительных органов. Суды решают трудовые споры, дают оценку нормативным актам и определяют правовое содержание действующих законов.

Заслуживает внимания позиция судьи Конституционного суда РФ Гадиса Гаджиева считает, что судебную систему в России надо реформировать немедленно. По его мнению, главная цель реформы - поменять правосознание судей. При этом компетенция Конституционного суда не пересекается с компетенцией судов административных. Конституционный суд проверяет по жалобам граждан конституционность принятых Российской Федерацией законов, а закон, в формальном смысле слова, - это продукт деятельности представительного органа власти. Таким органом у нас является Федеральное собрание, есть 78 (или 77 - если не считать Чечни) законодательных органов субъектов. Они принимают закон, их проверяет Конституционный суд, а все, что ниже того, должны проверять в административном порядке. Скажем, какие-то инструкции, какие-то нормативные акты могут не противоречить Конституции, но могут противоречить Федеральным законам, это уже сфера ведения административных судов. Они очень нужны, потому что суды общей юрисдикции в силу большой нагрузки рассматривают дела с большим опозданием, иногда вопрос становится просто неактуальным. Создание административных судов находится в прямой корреляции с развитием предпринимательства в нашей стране, созданием благоприятного инвестиционного климата, который пока еще не создан. Но главным образом нужно менять правосознание судей. Только после этого пойдет судебная реформа. Говорить о судебной реформе только как о некоторых организационных мероприятиях или даже принятии некоторых законов было бы ошибкой. Начинать нужно на уровне образования, с университетов, с новых учебников, с новых профессоров, с новых доктрин, потом появится на выходе новое поколение судей, конечно, это будет как минимум лет через 15. Нынешних судей, которые воспитаны в другой системе, надо перевоспитывать, их надо переобучать, они должны стать восприимчивы к новым правовым доктринам. Как минимум они должны знать, что собой представляют решения Европейского суда. Но это все время и деньги.