Виды административно правовых отношений и их характеристика. Административно-правовые отношения: понятие, признаки, структура, классификация

Понятие административно-правовых отношений

Это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм.

Норма административного права - это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение , но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения .

Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Особенности административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности . Они отличаются от всех других правоотношений, прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.

Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.

Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т.д.

Виды административно-правовых отношений

Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям.

По своему характеру - материальные и процессуальные

По характеру взаимоотношений участников этих отношений - вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов) административно-правовые отношения.

По характеру порождающих их юридических фактов - отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не правомерным действием - на реализацию ее санкции) административно-правовые отношения.

По продолжительности действия - бессрочные , срочные и краткосрочные административно-правовые отношения.

По объему и месту в системе административно-правового регулирования - общие , отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Поскольку административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем они обладают особенностями, которые свойственны им как административно-правовым отношениям.

Элементами структуры административно-правовых отношений являются:

Субъекты (участники);

Объекты (то, по поводу чего возникли отношения);

Следовательно, под структурой (составом) административно-правовых отношений принято понимать совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: субъекты (их должно быть как минимум два), объект (объекты) правоотношения, содержание правоотношения и юридические факты.

Субъекты административно-правовых отношений — это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Субъектами правоотношений выступают право- и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом.

Под объектом административно-правовых отношений в настоящее время большинство ученых понимает то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей.

Особенности административно-правовых отношений:

Это властные отношения, т.е. они обусловлены неравенством участников отношений;

Это результаты опосредования управленческих отношений административно-правовыми нормами ;

Для них характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера;

Возникают в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти ;

Могут возникать по инициативе любой из сторон и согласие второй стороны необязательно;

Споры о праве разрешаются чаще всего во внесудебном Административном порядке;

При нарушении требований административно-правовой нормы сторона отношений несет ответственность перед государством;

По своей сути — организационные, т.е. направлены на тонизацию совместной деятельности людей и их коллективов.

1. Административно-правовые отношения по характеру правовой связи между субъектами:

а) вертикальные административные правоотношения (могут быть в форме организационной, функциональной подчинённости или межотраслевой координации). Это административно-правовые отношения, которые носят субординационный характер. Они имеют место там, где одна сторона подчинена другой. Это взаимоотношения, существующие между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти

б) горизонтальные административные правоотношения.

(при издании совместных актов; при организации деятельности консультативно-совещательных органов; проведение совместных мероприятий) это те административно-правовые отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-власт-ные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, тако-го рода правоотношения не столь распространены в сфере государст-венного управления, как вертикальные.

2. Административно-правовые отношения по юридическому содержанию:

а) Материальные административно-правовые отношения. Это такие правоотношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти, территориальных органов государственного управления, регламентируемые материальными нормами административного права. В этих нормах, как правило, отражена властная природа административного права.

б) Процессуальные.

К процессуальным административным правоотношениям относят те отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением дел и регулируются административно-процессуальными нормами, в сфере исполнения функций государственно-властными структурами. Например: рассмотрение и разрешение заявлений, предложений и жалоб граждан органами управления и их должностными лицами.

3. Административно-правовые отношения по способу защиты:

а) Административные правоотношения, защищаемые в административном порядке и в судебном порядке.

б) Правоотношения, защищаемые только в суде.

4. Административно-правовые отношения по составу участников :

Внутриаппаратные

Внешнеаппаратные

5. Административно-правовые отношения по цели :

Регулятивные

Этот же классификационный критерий лежит в основе подразделения административных правоотношений на субординационные и координационные, получившего широкое распространение в 80-е гг. ХХ века. К субординационным относятся отношения, базирующиеся на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (субординация, соподчинение субъектов правоотношения). Координационные правоотношения характеризуются использованием властных полномочий для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов. В рамках этой классификации выделяют также группу реординационных отношений, к которым относятся, обеспечивающие обратное воздействие управляемого субъекта на управляющий субъект (отношения, возникающие при обжаловании действий и решений властных субъектов или при обращении во властные структуры).

2. По целям традиционно подразделяются на регулятивные и охранительные. Данная классификация подразумевает, что отдельные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с регулированием определенных процессов и явлений в рамках осуществления государственного управления , в то время как другие реализуются в рамках выполнения охранительных функций государства . Думается, что регулятивными все-таки являются скорее нормы, нежели возникающие на их основе отношения.

3. По направлениям деятельности Ю.А. Старилов выделяет:

административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории ;
административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий , находящихся в его непосредственном подчинении.

4. Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский выделяют две группы административно-правовых отношений:

отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия ("субъект-объект"), в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности;
отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, органически связанные с его осуществлением.

В отношении предложенной классификации можно сказать, что, по нашему мнению, она поясняет и довольно удачно дополняет существующие концепции вертикально-горизонтальных и координационно-субординационных правоотношений, но самостоятельного значения не имеет.

а) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления), возникающие в процессе и в результате реализации исполнительной власти и осуществления субъектом в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Эта группа делится на внешнеуправленческие (в отличие от внутриаппаратных) и организационные отношения.

б) внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности, опосредующие внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности

в) общегосударственные контрольно-организационные отношения, возникающие в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т.е. общегосударственного контроля , который в отличие от обычного функционального контроля наделен рядом особенностей (осуществляется в масштабах всего государства , от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам).

г) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения, возникающие в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями , а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.

Заключая рассмотрение вопроса о видах административных правоотношений, необходимо подчеркнуть, что, классифицируя правоотношения по тому или иному признаку, нужно помнить о природе и особенностях административных правоотношений в целом. Безусловно, наиболее существенной классификацией из приведенных является первая, предполагающая деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные (субординационные и координационные), поскольку именно она отражает специфику административно-правовых отношений по сравнению с отношениями, регулируемыми другими отраслями российского права .

Структура административного правоотношения

Согласно разработкам в области общей теории права в структуру всякого правоотношения входят его субъекты, объект, а также собственно содержание правоотношения в виде субъективных прав и юридических обязанностей его субъектов. Субъект как элемент структуры отражает состав участников правоотношения, объект - причину (повод) возникновения правоотношения, а содержание - сущность возникающих отношений.

Для выполнения этого условия субъект административного правоотношения должен отвечать требованиям административной правоспособности, т.е. потенциальной возможности участвовать в административных правоотношениях, способности иметь установленные административно-правовыми нормами права и обязанности, и требованиям административной дееспособности (включая деликтоспособность), т.е. способности своими действиями приобретать и реализовывать права, выполнять юридические обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные административным правом, а также нести ответственность за нарушение предписаний административно-правовых норм. Наличие указанных двух качеств в совокупность обусловливает наличие у субъекта общего административно-правового статуса. В то же время у субъекта административного правоотношения существует и специальный административно-правовой статус, поскольку каждое физическое или юридическое лицо, вступая в такого рода отношения, становится лицензиатом, государственным служащим , заявителем и т.д.

Традиционно выделяют индивидуальных и коллективных субъектов административного правоотношения. Так, в общественном отношении, урегулированном нормой административного права, может участвовать орган исполнительной власти (коллективный субъект) или должностное лицо органа исполнительной власти (индивидуальный субъект). К числу индивидуальных субъектов относятся все физические лица , обладающие различными административно-правовыми статусами (беженцы, иностранные граждане , государственные служащие, должностные лица, пенсионеры, студенты, работники и т.д.)

Коллективные субъекты административно-правовых отношений - это, как правило, наделенные каким-либо административно-правовым статусом юридические лица, в том числе и различные государственные органы . Высказываемое в литературе мнение о том, что субъектом административного права может выступать структурное подразделение юридического лица (цех, отделение связи, факультет), трудовой коллектив, на наш взгляд, действительности не соответствует, поскольку в правоотношении может участвовать только конкретный индивидуально определенный субъект, каковым трудовой коллектив, например, не является. Между тем, им является коллектив людей, имеющий конкретный административно-правовой статус, например, общественная организация, образованная в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях " и не прошедшая государственной регистрации. Это специфический, исключительный субъект административных правоотношений, спектр которых, кстати, также очень узок. Наличие подобных субъектов правоотношений, а также то обстоятельство, что понятие "юридическое лицо" является гражданско-правовым, относится к субъектам частного права, не может препятствовать тому, чтобы субъекты административного, публичного права определялись на основе четких юридических конструкций, а не теоретических соображений. Термин "юридическое лицо" универсален и четко отражает состав значительной части коллективных субъектов административных правоотношений. Другое дело, что, вступая в них, юридические лица становятся органами исполнительной власти, некоммерческими организациями , казенными заводами, бюджетными учреждениями, т.е. всякий раз приобретают специальный административно-правовой статус. Однако и в части административно-правовых отношений юридические лица выступают в собственном качестве, независимо от административно-правового статуса. Классический пример: нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях .

Необходимо отметить, что понятия "субъект управления ", "субъект административного права" и "субъект административного правоотношения" не идентичны. Субъект административного права определяется нормами права в общем виде как некоторая категория лиц, отвечающим требования гипотезы нормы, в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административных правоотношений. Таким образом, субъект административного правоотношения - это субъект административного права, вступивший в конкретные правоотношения.

Субъект государственного управления - это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере государственного управления. В условиях правового государства субъект управления - это всегда субъект административного права, однако, не исключаются ситуации, в которых управляющий субъект оказывается вне поля действия норм административного права. Субъектом административно-правового отношения может быть как субъект управления, так и его объект, т.е. в буквальном смысле - лицо, на которое направлено управляющее воздействие. Поэтому объемы указанных понятий также неравнозначны.

Юридическим фактам в административном праве присущ ряд характерных признаков:

юридические факты - это единичные (индивидуальные) социальные обстоятельства, они имеются в реальности как нечто определенное и конкретное: социальная ситуация, поведение лица и т.п.;
юридические факты выражены в объективной реальности как наличие или отсутствие ситуации, описываемой нормой административного права ;
в административном праве юридические факты должны иметь значение для организации и осуществления государственного управления ;
они всегда предусмотрены административно-правовыми нормами;
по своему назначению юридические факты влекут правовые последствия, предусмотренные административно-правовыми нормами: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений .

Юридические факты в административном праве многообразны и могут быть классифицированы по различным основаниям.

1. По правовым последствиям выделяют юридические факты:

правообразующие - влекущие возникновение административных правоотношений;
правоизменяющие - влекущие изменение уже существующих административно-правовых отношений;
правопрекращающие - влекущие прекращение административных правоотношений.

2. По форме проявления юридические факты могут быть положительными (позитивными), т.е. имеющимися в реальности, или отрицательными (негативными), когда описанная нормами права социальная ситуация отсутствует.

3. Наиболее распространенной и детализированной является классификация юридических фактов на деяния и события.

Деяния проявляются в двух ипостасях: как действия и как бездействие. Те и другие - результат активного волеизъявления субъекта правоотношения . Однако действие предполагает основанное на волевом решение совершение активных действий, а бездействие - волевое же несовершение предписываемых законом действий.

Как правило, действием, обусловливающим административное правоотношение, является издание ненормативного акта управления (приказ о назначении, распоряжение о выделении средств, решение о налоговой проверке и т.д.). Это наиболее характерный для административного права юридический факт. Однако административные правоотношения возникают также и по инициативе управляемых субъектов правоотношения (подача заявления или жалобы , совершение правонарушения и т.п.).

По своему характеру выделяются правомерные и неправомерные действия. Правомерные действия основаны на положениях норм административного права и соответствуют им. Неправомерные действия нарушают предписания норм административного права. Такие юридические факты - это правонарушения, которые могут быть дисциплинарными проступками или административными правонарушениями . Неправомерные действия влекут за собой возникновение ряда процессуальных правоотношений по привлечению к дисциплинарной или административной ответственности .

Следует иметь в виду, что неправомерным может быть и бездействие: например, бездействие должностного лица, обязанного совершить определенные действия в отношении гражданина или организации, или бездействие гражданина, обязанного регистрироваться в органах внутренних дел по месту временного пребывания.

Другая разновидность юридических фактов в административном праве - события. События, по своей сути, это явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и т.п.). Нормами административного законодательства предусматривается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, в том числе и в связи с такими обстоятельствами, которые не связаны с волеизъявлением субъектов правоотношения. В частности, смерть гражданина влечет за собой прекращение всех правоотношений, субъектом которых он выступал.

Административное право в правовой системе Российской Федерации
Управление. Государственное управление, исполнительная власть
- Общее понятие управления
- Государственное управление
  - Государственное управление - страница 2
- Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением
  - Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением - страница 2
  - Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением - страница 3
Предмет и метод административного права
- Общественные отношения, регулируемые административным правом
  - Общественные отношения, регулируемые административным правом - страница 2
  - Общественные отношения, регулируемые административным правом - страница 3
- Метод административного права
  - Метод административного права - страница 2
- Место административного права в правовой системе Российской Федерации
  - Место административного права в правовой системе Российской Федерации - страница 2
- Понятие и система субъектов административного права
Административные нормы
- Понятие и особенности административно-правовых норм
  - Понятие и особенности административно-правовых норм - страница 2
- Виды административно-правовых норм
- Реализация административно-правовых норм
- Источники административного права
Административно-правовые отношения
- Основные черты административно-правовых отношений
  - Основные черты административно-правовых отношений - страница 2
  - Основные черты административно-правовых отношений - страница 3
  - Основные черты административно-правовых отношений - страница 4
- Юридические факты в административном праве
- Виды административно-правовых отношений
  - Виды административно-правовых отношений - страница 2
Субъекты административного права Российской Федерации
Физические лица
- Физические лица
- Граждане Российской Федерации как субъекты административного права. Основы их административно-правового статуса
  - Граждане Российской Федерации как субъекты административного права. Основы их административно-правового статуса - страница 2
  - Граждане Российской Федерации как субъекты административного права. Основы их административно-правового статуса - страница 3
- Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  - Права и обязанности граждан в сфере государственного управления - страница 2
- Административно-правовые гарантии прав граждан
- Обращения граждан
  - Обращения граждан - страница 3
- Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Органы исполнительной власти
- Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
- Виды органов исполнительной власти
  - Виды органов исполнительной власти - страница 2
- Принципы построения системы органов исполнительной власти
- Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти
- Правительство Российской Федерации
- Иные федеральные органы исполнительной власти
  - Иные федеральные органы исполнительной власти - страница 2
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  - Органы общей компетенции исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Органы местного самоуправления
Государственные служащие
- Понятие государственной службы
- Виды государственной службы
- Принципы государственной службы
- Система правовых актов о государственной службе
- Понятие и виды государственных служащих
  - Понятие и виды государственных служащих - страница 2
- Основы административно-правового статуса служащих органов государственного управления
- Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы
  - Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы - страница 2
- Стимулы деятельности государственных служащих
- Организационное обеспечение государственной службы
Предприятия, организации и учреждения
- Понятие и виды предприятий, учреждений
- Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
  - Основы административно-правового положения предприятий и учреждений - страница 2
- Создание и ликвидация предприятий и учреждений
- Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- Фонды
Общественные объединения
- Понятие и виды общественных объединений
- Основы административно-правового статуса общественных объединений
- Законодательные основы правового положения религиозных объединений
Административно-правовые формы и методы
Административно-правовые формы
- Понятие административно-правовых форм
- Виды административно-правовых форм
- Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
- Виды правовых актов управления
  - Виды правовых актов управления - страница 2
- Действие правовых актов управления
  - Действие правовых актов управления - страница 2
  - Действие правовых актов управления - страница 3
- Административно-правовой договор
Административно-правовые методы
- Понятие административно-правовых методов
  - Понятие административно-правовых методов - страница 2
- Виды административно-правовых методов
  - Виды административно-правовых методов - страница 2
- Административное принуждение: сущность, виды
  - Административное принуждение: сущность, виды - страница 2
Ответственность по административному праву
Административная ответственность
- Понятие и основные черты административной ответственности
- Законодательные основы административной ответственности
- Административное правонарушение
  - Административное правонарушение - страница 2
  - Административное правонарушение - страница 3
- Освобождение от административной ответственности
- Ограничение административной ответственности
- Понятие и виды административных взысканий
  - Понятие и виды административных взысканий - страница 2
- Наложение административного взыскания
- Административная ответственность организаций
- Дисциплинарная ответственность
- Материальная ответственность
Административно-процессуальное право
Административно-процессуальная деятельность
- Административный процесс: сущность, виды
  - Административный процесс: сущность, виды - страница 2
  - Административный процесс: сущность, виды - страница 3
- Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура
  - Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура - страница 2
Производство по делам об административных правонарушениях
- Законодательство Российской Федерации о производстве
- Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
- Участники производства
  - Участники производства - страница 2
- Доказательства
- Меры, обеспечивающие производство
  - Меры, обеспечивающие производство - страница 2
- Возбуждение административного дела
- Рассмотрение дела
- Обжалование, опротестование постановления по делу
- Исполнительное производство
  - Исполнительное производство - страница 2
Административное право и законность в управлении
Законность в сфере управления
- Законность, дисциплина, целесообразность
- Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении
- Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- Контроль органов законодательной (представительной) власти
- Контроль органов исполнительной власти
- Административный надзор
- Органы судебной власти и законность в управлении
  - Органы судебной власти и законность в управлении - страница 2
- Общий надзор органов прокуратуры

Виды административно-правовых отношений

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую государственно-управленческой деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда строиться и на началах равенства их участников.

Наконец, известное, хотя и далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений, они могут включать в свой состав различные варианты социальных связей опосредствованных административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленческие отношения оформляются административным правом.

Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно-правовые отношения которые непосредственно связаны с практическим осуществлением соответствующими субъектами исполнительной власти управляющего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это означает, что главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых проявляются все основные особенности административно-правового регулирования общественных отношений.

Если руководствоваться данными позициями, то можно первоначально выделить следующие две группы административно-правовых отношений:

отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это - собственно властеотношения;
отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие Связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой «команда - исполнение».

Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект - субъект»).

Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы. Фактически они как бы подготавливают последующее непосредственное управляющее воздействие, т.е. служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Иногда выделяют субординационные и координационные административно-правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами.

Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство Российской Федерации координирует деятельность администрации краев, областей, автономий, городов федерального значения, направляет (т.е. координирует) работу республиканских правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений. Еще один пример.

Природоохранительные органы Российской федерации координирует деятельность иных органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации. Все это свидетельствует о том, что координация имеет юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. Значит, по своей сути координация также может быть субординационной.

Поэтому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Так же надо учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями.

Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления).

Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях формируется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности.

Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление государственной дисциплины).

В новых условиях государственное управление не утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных.

Об этом, в частности свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, «управлять» таковым субъектом;

неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой («субъект управления»). Отсюда - бытующая формула «власть - подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;

подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.) организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая подчиненность одного звена другому часто отсутствует.

Страницы: 1 2

Виды административно-правовых отношений:

1. Материальные – общественные отношения в сфере управления, урегулированные материальными нормами административного права;

2. Процессуальные – управленческие отношения, урегулированные на основе административно-процессуальных норм.

По функциям права:

ü Регулятивные – складывающиеся на основе регулятивных административно-правовых норм;

ü Охранительные – складывающиеся на основе охранительных административно-правовых норм.

По характеру связей между участниками правоотношений:

ü Вертикальные – отношения «власть - подчиненный»;

ü Горизонтальные – отношения между не соподчиненными субъектами административного права.

По характеру юридических фактов:

ü Порожденные правомерными действиями;

ü Порожденные неправомерными действиями;

ü Порожденные событиями.

В зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений:

ü Внутренние – отношения, связанные с формированием управленческих структур, определение принципов взаимодействия между управленческими структурами. Отношений между работниками внутри управленческой структуры.

ü Внешние – отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления.

В зависимости от способа защиты:

ü Защищаемые в судебном порядке;

ü Защищаемые во внесудебном (административном) порядке.

Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, се участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т. д.

По целям административно-правовые отношения подразделяются в первую очередь наохранительные (в том числе деликт- ные) ирегулятивные , что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

§ административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации)общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

§ административно-правовые отношения исполнительной властиотраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

§ административно-правовые отношения органовмежотраслевой компетенции надведомствснного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

§ административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельностьаппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Наконец, административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали.Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения).Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы). Если один из субъектов горизонтальных правоотношений - гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать.

В юридической литературе особо выделяются так называемыевнутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются ифункциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 1980-х гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные, координационные и реординационные отношения.

Субординационные отношения - такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и проч., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).