Органы местного самоуправления можно классифицировать по способу образования (делегирования полномочий): типу исполняемых функций; назначению (специализации); исполняемым полномочиям; способу принятия решений (рис.8.1).
По способу образования и делегирования полномочий органы местного самоуправления делятся на выборные и формируемые. Выборные органы отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Остальные органы создаются для обеспечения этих полномочий. Они могут подразделяться на формируемые, на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация). На основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают свои полномочия непосредственно от населения, а формируемые органы наделяются своими полномочиями посредством решений выборных органов.
Рис. 8.1. Классификация органов местного самоуправления.
По выполняемым функциям
органы местного самоуправления делятся на представляющие интересы населения (проектная функция) и реализующие эти интересы (программная функция). Представление интересов населения заключается в их выявлении, обобщении, принятии
на этой основе программы (проекта) развития муниципального образования и правовых актов; необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности
органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений присуще выборным органам, а единоличные решения при руководстве исполнительными органами. Целесообразно принимать коллегиальные решения, имеющие важное значение для местного сообщества (рассмотрение генеральных планов поселений, строительство новых объектов, новых микрорайонов).
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, которые несут ответственность за результаты этой деятельности.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения. Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие, как, например, финансовые или управляющие муниципальным имуществом). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
Собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
Полномочия, делегированные органам местного самоуправления органами государственной власти в соответствии с федеральными или региональными законами;
Добровольные полномочия, возложенные на органы местного самоуправления населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению.
Система органов местного самоуправления определяется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Первый представлен Законом № 131-ФЗ, в нем устанавливаются основы организации органов, которые включают в себя общие принципы, разграничивается статус основных органов, обозначаются варианты системы муниципальной организации. Субъекты Российской Федерации лишены возможности определять организационные основы, тем не менее, они закрепляют порядок формирования выборных органов (хотя избирательное законодательство почти полностью совпадает с федеральными нормами), проводят границы муниципальных образований. На местном уровне (в уставах муниципальных образований) происходит непосредственная организация системы органов местного самоуправления. Следует признать, что муниципалитет лишается возможности самостоятельно определять ее основы. Ряд ученых подвергают критике подобное решение государства. Так, Е.И. Колюшин, ссылаясь на конституционную норму ч. 1 ст. 131, закрепляющую право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, отмечает ее фиктивность. Он отмечает: «Поскольку в соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а устав муниципального образования принимается не населением, а местным представительным органом, постольку новейшее законодательное регулирование практически лишает население указанного права». В принципе в мировой практике существуют модели с широкой децентрализацией при решении вопроса о системе и структуре органов местного самоуправления. Например, в США имеется 50 различных муниципальных систем, но и здесь значительные полномочия концентрируются в компетенции штатов – то есть органов государственной власти уровня субъектов Федерации. Как представляется, полномочия по определению системы органов не являются основными. Главное предназначение местного самоуправления заключается в обеспечении действительных гарантий в решении населением вопросов местного значения, а это возможно как непосредственно, так и через систему муниципальных органов. Ее унификация на федеральном уровне при этом принципиального значения не играет. Поэтому следует согласиться с авторами, утверждающими о необходимости обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления, связанного с четким разграничением полномочий местных органов, взаимным контролем, механизмом сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов. Представляется, что Закон № 131-ФЗ, как раз, и призван гарантировать данные качества муниципальных органов. Самостоятельность муниципалитета заключается в возможности выбора одного из, предлагаемых федеральным законодателем вариантов системы местных органов местного.
Еще одним объектом местной дискреции выступают наименования органов, закрепляемые уставами муниципальных образований с учетом местных традиций. Чаще всего, обыгрываемые в уставах названия, вполне традиционны. Например, наименование представительного органа обыгрывается словами «дума», «совет», «собрание». Встречаются совет депутатов города (Новосибирск), городской совет (Омск, Красноярск, Улан-Удэ), муниципальный совет (г. Зеленогорск), городская дума (Тула, Барнаул), дума города (Томск), муниципальное собрание (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве). Для исполнительного органа в большинстве случаях используются слова «администрация» и «мэрия»: мэрия г. Новосибирска, администрация г. Омска, местная администрация г. Зеленогорска. Встречаются и другие наименования – муниципалитет внутригородского муниципального образования Марфино в г. Москве. Высшее должностное лицо часто именуется как глава муниципального образования (внутригородское муниципальное образование муниципального округа № 66 г. Санкт-Петербурга, г. Зеленогорск), руководитель муниципального образования (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве), глава города (Барнаул, Красноярск), мэр (Новосибирск, Омск, Томск).
Органы местного самоуправления подлежат классификации в зависимости от компетенции, способа формирования, нормативного закрепления их статуса. Так, их можно разделить на предусмотренные в Законе № 131-ФЗ и все остальные (они предусматриваются только в уставах муниципальных образований, исключительно по усмотрению соответствующего местного сообщества). К первым относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (ч. 1 ст. 34). Кроме этого органы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и необязательные для муниципальных образований органы. Обязательность первых закрепляется в Законе № 131-ФЗ, муниципалитет не может быть организован без включения их в свою организационную систему. В ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в их числе названы: представительный орган, местная администрация и глава муниципального образования. Федеральным законом от 29.11.2010 № 315-ФЗ были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ. В частности установлено исключение, дозволяющее не создавать местную администрацию в муниципальных поселениях районных административных центрах. Буквально в абз. 3 ч. 2 ст. 34 закона о местном самоуправлении значится: уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Все остальные органы учреждаются по инициативе муниципалитета. Причем, в эту группу входят как названные в Законе № 131-ФЗ (контрольный орган), так и в нем не обозначенные. Значительное количество муниципальных образований вообще не использует возможность расширения количества своих органов, ограничиваясь только обязательными. Прежде всего, это касается небольших поселений.
В крупных муниципальных образованиях обойтись без дополнительных органов довольно затруднительно, что объясняется значительным объемом работы, которая предопределяет необходимость более детального дробления задач и предметных функции. Отчасти такое положение объясняется и большими финансовыми возможностями подобных муниципалитетов. Существует два способа определения дополнительных органов. В первом случае, в уставе лишь предусматривается наличие таких органов, но сами они не перечисляются. Так, в ч. 2 ст. 41 Устава г. Новосибирска значится: В структуру мэрии г. Новосибирска входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) мэрии г. Новосибирска, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. Получается, что в данном акте устанавливается лишь вид таких органов (структурные подразделения), а также характер их статуса (отраслевые, функциональные и территориальные). А их перечень и статус должен определяться представительным органом по представлению главы местного самоуправления (ч. 2 ст. 41 Устава). Такое решение представляется перспективным, позволяющее, при необходимости, достаточно оперативно реагировать на изменяющиеся ситуации и без дополнительных сложностей изменять структуру органов.
Второй вариант предполагает закрепление в уставе полного перечня органов местного самоуправления. Он, к примеру, реализован в Уставе г. Барнаула. В ст. 63 все «иные органы» подразделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные. В числе первых названы 13 комитетов города Барнаула и одно управление. Вторые представлены пятью районными администрациями г. Барнаула и таким же количеством сельских администраций, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в рабочих поселках и сельских населенных пунктах, расположенных на территории города и не являющихся муниципальными образованиями. С одной стороны, указанный подход обеспечивает большую стабильность организационной структуры муниципального образования, но, с другой, он не позволяет вносить в нее оперативные изменения. Ведь порядок внесения изменений в устав сложнее, чем корректировка любого другого местного нормативного правового акта.
В любом случае в число не предусмотренных Законом № 131-ФЗ, чаще всего входят, органы, реализующие исполнительно-распорядительные полномочия и подчиняющиеся местной администрации. Они могут быть отраслевыми (выполняют несколько общих функций в пределах одной отрасли местного самоуправления), функциональными (реализуют определенную функцию, действую в рамках нескольких муниципальных отраслей) или территориальными.
Система органов местного самоуправления зависит от способа формирования и соотношения основных органов (представительного, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования). Всего можно назвать 3 варианта организации такой системы. Характеристики первого: представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования и последний возглавляет местную администрацию. Во втором случае, представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования, но глава становиться председателем представительного органа. Местная администрация, в данном случае, возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта. Третий вариант предполагает прямые выборы представительного органа, косвенные выборы главы (избирается представительным органом из своего состава), который становится председателем представительного органа. Местная администрация также возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта.
Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.
Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.
Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:
- - механизму делегирования полномочий;
- - качеству делегирования полномочий;
- - количеству делегирования полномочий.
Классификация по механизму делегирования полномочий
Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования , механизму делегирования населением своих полномочий.
"Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления ", причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.
Под "другими" необходимо понимать органы, созданные иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданный соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).
Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены наличие высшего должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих .
Классификация по качеству делегируемых полномочий
Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.
Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).
Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.
Федеральный закон № 131 определяет исключительное ведение представительных органов:
- 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят:
- - решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования по вопросам осуществления местного самоуправления;
- - распоряжения и приказы по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.
Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Кроме того, в уставе помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.
Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.
Виды органов местного самоуправления:
Представительные органы : собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал, муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет.
Исполнительные органы: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.
Иные органы: контрольный орган (контрольно-счетная палата), избирательная комиссия.
Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, председатель совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.
Классификация по количеству делегированных полномочий
Еще одной возможной классификацией может быть разделение, как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
Представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.
Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.
Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.
Мировая практика показывает большое разнообразие организационно-правовых форм используемых на местном уровне.
С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом :
- 1. Форма "сильный совет - слабый мэр " характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.
- 2. Форма "сильный мэр - слабый совет ". Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.
- 3. Форма "совет - управляющий " отражает стремление "к очищению городской политики" и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.
Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:
- - координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;
- - готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;
- - контролировать исполнение решений совета;
- - представлять рекомендации по вопросам, требующим решения совета.
Форма управления "совет - управляющий " продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути .
- 4. "Комиссионная форма ". Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым "развяжут " друг другу руки.
- 5. Комбинированная форма . Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.
Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций .
На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:
- · численность жителей города;
- · занимаемая территория;
- · наличие, либо отсутствие районов в городе;
- · другие факторы.
В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.
В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.
В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что городские органы власти имеют двойной статус - органов государственной власти и городских органов самоуправления. Согласно статье 5 Устава города Москвы, жители Москвы образуют в совокупности городское местное сообщество и осуществляют самоуправление на основе норм Конституции РФ .
Правовое положение представительных и исполнительных органов власти города Москвы устанавливается Уставом города Москвы. Территориальными единицами города Москвы являются районы, административные округа, и др. части территории города, имеющие наименование границы, устанавливаемые в городских правовых актах.
Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень и т.п.). Существует два пути организации местного самоуправления на территории сельских подразделений:
- - во-первых, на территории района возможно образование единого районного муниципального образования.
- - во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых друг от друга муниципальных образований.
Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого территориального образования устанавливаются органом государственной власти.
Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:
- - на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства;
- - географические факторы;
- - этнические процессы.
Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения му-ниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большин-ства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.
Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направлен-ных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут бытьвыборными и невыборными (назначаемыми) .
Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формиро-вание невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор-ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в хо-де непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муници-пального образования).
Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного само-управления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.
По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на орга-ны общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные орга-ны, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компе-тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Компетенция — это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.
По способу принятия решений : коллегиальные иединоличные .
Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто-му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного са-моуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наде-лены представительные органы.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профес-сионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельно-сти.
С целью классификации органов местного самоуправления, дальнейшей типологии и выделения моделей муниципальных образований, исследователи выделяют следующие признаки (рис 3):
Способ образования;
Степень специализации;
Предмет ведения;
Способ принятия решений;
Тип функций, которые исполняются.
Органы власти и местного самоуправления при обобщающем подходе могут быть разделены на выборные и те, которые организовываются не выборным путем. К последней группе могут принадлежать те, которые сформированы на добровольных началах с последующим утверждением, или созданные на основании назначения (городская администрация), а также на основании кооптации по установленным нормам (комиссии при городской администрации: административная, жилищная и т.д.)
Подобная классификация может быть результатом действия других обстоятельств – способа делегирования полномочий.
По назначениям местные органы власти можно классифицировать как органы общего и специального назначения, (т.е. органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления или большую их часть, а под органами специального назначения – «отраслевые» органы, т.е. те которые занимаются узким направлением деятельности муниципального самоуправления, одной из его сфер.
Рис 3.
Разделение по предметам ведения связано с особенностью местного самоуправления решать не только вопросы местного значения, отнесенные к их компетенции, а и исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.
В зависимости от характера решений они могут приниматься коллегиально или единолично. Способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принятого решения. Если рада основным назначением, которой является абсорбция и дальнейшая презентация интегрированных интересов населения, свои решения принимает коллегиально.
Коллегиальное принятие решений присуще не только выборному представительскому органу. Коллегиальность является прямым следствием природы органа управления. Но не менее важным является и характер принятия решений. Представительский орган местной громады принимает коллегиально наиболее значительные для административно-территориальных единиц решения. Некоторые решения, которые также имеют принципиальное для административно-территориальных единиц значение, могут приниматься коллегиально другими, наделенными соответствующими полномочиями органом. Например, решения по вопросам управления важными объектами коммунальной собственности: приобретение, отчуждение, сдача в аренду, могут приниматься специально созданными коллегиальными органами. В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе персонального принятия решений, когда конкретными сферами деятельности руководят профессионалы, и они являются персонально ответственными за результаты этой деятельности.
Анализируя роль органов муниципального самоуправления как организационной структуры, которая выступает от имени субъекта муниципального самоуправления – городской громады, - следует отметить, что эти органы в своей деятельности осуществляют два типа функций: представление и реализация интересов громады. С представлением связано выявление, агрегирование, артикулирование и в результате, разработка проекта развития города и принятия необходимых решений в форме нормативно-распорядительных актов, которые создают правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов муниципального самоуправления, направленное на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствуют два типа органов –представительские и исполнительные. В данном случае речь идет не о принципе разделения власти, а о классификации органов муниципального самоуправления по типу функций, которые ими исполняются, связанных с управлением муниципальным хозяйством.
Орган представительской власти наделяется исключительной компетенцией благодаря его месту в системе местного самоуправления. Только представительский орган утверждает городской бюджет, устанавливает общеобязательные на подконтрольной территории правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением коммунальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Представительский орган в функциональном измерении не является монолитным и неделимым образованием. Определенные решения принимаются представительским органом в целом, но разнообразность вопросов, которые необходимо рассматривать, требуют выделять в его составе более мелкие структурные единицы с определением роли и места в представительском органе каждой из них. Среди структурных единиц представительского органа, которые получили наибольшее распространение можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, партийные фракции. Комиссии занимаются вопросами, которые образуют сферу деятельности муниципального образования; территориальные группы представляют и пытаются реализовывать интересы населения отдельных внутренних муниципальных территориальных единиц; фракции занимаются лоббированием интересов различных политических сил. Считается, что структурные подразделения представительского органа осуществляют подготовку решений, принятых окончательно представительским органом в полном составе.
В некоторых мировых государствах существуют организационные модели местного самоуправления, когда создается не один представительский орган, а избирается несколько органов с своевременно определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы которые распоряжаются коммунальной собственностью. В таких случаях можно говорить о системе представительских органов местного самоуправления.
Исполнительный орган может иметь более сложную организацию. Каждая его оставляющая имеет свое определенное место. Это может быть самостоятельный в границах определенной компетенции орган, структурное подразделение органа, наконец, единоличное должностное лицо. Деление на орган и структурное подразделение при этом осуществляется в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений и вопросов, которые относятся к компетенции органов местного самоуправлении.
Муниципальная администрация также является неоднородной по своему качественному составу. Структура муниципальной администрации содержит как аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений в закрепленном (очерченном) круге вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются правами финансового распорядителя.
В условиях более-менее четкого распределения органов местного самоуправления на представительские и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить органы, которые ведают только вопросами местного значения или исполняют только отдельные государственные полномочия, органы целиком самостоятельны в принятии каких-либо решений, или те которые только обеспечивают деятельность других органов и должностных лиц.
В связи с необходимостью организации эффективного управления территория, какого либо государства делится на административно-территориальные единицы, управление которыми осуществляют или государственные администрации, или органы местного самоуправления, их исполнительные органы, которые избираются населением соответствующих административно-территоиальных единиц. Возможны также варианты комбинированного управления, когда на одном территориальном уровне одновременно функционируют как государственные администрации, так и органы местного самоуправления.
На выбор системы управления на местном уровне влияют такие признаки, как: государственный режим, форма государственного строя, разнообразность подходов к пониманию сущности и природы государственной власти, деление административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности, а так же социально-культурные традиции. В основу этих систем вкладываются различные принципы взаимодействия и взаимоотношений местных органов власти между собой и центральными органами власти.
Loading...