Общепризнано, что коррупция причиняет огромный вред человеческому сообществу. Она существует с незапамятных времен, что нашло отражение в русских пословицах и поговорках типа "не подмажешь, не поедешь", "сухая ложка рот дерет", "подьячий любит принос горячий", "ах судья, судья: четыре полы восемь карманов" и т.д. Много работ посвящено предупреждению, противодействию коррупции, нравственной, административной и уголовноправовой борьбе с ней. Приняты десятки законов, конвенций, рекомендаций, инструкций по ее предупреждению. И на порядок больше было подготовлено проектов нормативных актов, которые не нашли поддержки у властей.
Рассказать историю борьбы с коррупцией в России, других странах и в мире в целом практически невозможно – огромную книгу надо писать, хотя результатов от этих неимоверных усилий мало. Тем не менее данный процесс набирает силу. Все многочисленные предложения по минимизации коррупции сводятся к четырем следующим направлениям:
- 1. Социально-правовой контроль за чиновниками вообще и за склонными к продажности субъектами в особенности. При нарушении должностными лицами принятых правил они отстраняются от "хлебной" должности и привлекаются к административной либо уголовной ответственности. Это направление до сих пор считается основным, хотя фактическая реализация его всегда была неудовлетворительной, а следовательно, и эффективность – низкой.
- 2. Совершенствование правовых условий деятельности чиновников в целях "перекрытия" коррупционных "дыр", чтобы коррупционные действия были затруднены, а то и невозможны или невыгодны (потери должны быть несравнимы). Реализация этой меры требует довольно трудоемкого, профессионального, системного мониторинга и экспертного анализа принимаемых нормативных актов.
В рекомендациях ООН предлагались упреждающие нормы. Учитывая сложность экономических отношений, порой трудно судить о правомерности принятого чиновником решения с точки зрения пользы для государства. Она может быть и в коррупционной сделке. Поэтому необходимо четко и однозначно сформулировать обязанности чиновника при вынесении соответствующих решений, отступление от которых может считаться коррупционным, независимо от дальнейших действий субъекта. Если он строго соблюдает нормы, то объективно не в состоянии совершить коррупционное деяние, а если не соблюдает (что легко фиксируется), то нет необходимости доказывать его коррупционную заинтересованность. Так должен быть сформулирован закон. Хотя и при необходимости доказывания в этих условиях данный процесс упрощается. Однако эта идея в законодательстве России и других стран не была реализована, как в силу большой опасности для коррумпированной элиты, так и в силу некоторых правовых сомнений, которые может активно использовать "коррумпированная рать".
Автор в свое время (1999 г.) предлагал комплекс различных правовых норм (законов), который должен решать профилактические задачи: организация предупреждения и контроля коррупции во всех праворегулируемых сферах; сужение объективных возможностей, способствующих коррупции; снижение выгод всех участников коррупции; увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовного наказания; предупредительное влияние на мотивацию коррупционного поведения "дающих" и "берущих"; формирование общественного мнения нетерпимости к коррупции во всех проявлениях . Аналогичные меры предлагались многими российскими криминологами, но реакции, конечно, не было.
- 3. Криминологический анализ причинности коррупции в сфере материальной, жилищной и иной обеспеченности чиновников. У относительно обеспеченного чиновника будет меньше мыслей обогатиться за счет коррупционных сделок. И кроме того, он будет бояться потерять свою хорошо оплачиваемую должность, что тоже является сдерживающим фактором. однако эти меры не панацея. во-первых, человек жаден, и он, как правило, не имеет четкого предела желаемой обеспеченности. убедительным примером могут служить бизнесмены, которые всегда "заряжены" на все большую и большую прибыль, несмотря на различные риски, в том числе и уголовноправовые. в обществе, где царит социальное неравенство, чиновник сравнивает свое социальное положение с положением тех, кто имеет более высокий уровень обеспеченности, и это сравнение служит основой для мотивации коррупционного обогащения.
- 4. Независимое и профессиональное правосудие. Этот тезис декларируется с давних времен, в том числе и в нашей стране. Мировая сатира беспощадна к продажным судьям. Но указанный тезис в полной мере до сих пор не реализуется. Его выполнение связано с проведением в жизнь всех предыдущих положений, которые порой с трудом согласуются с полной независимостью судей.
Организационные аспекты борьбы с коррупцией имеют исключительное значение для практической реализации антикоррупционной деятельности. В России на данный момент пока нет надежной организации для борьбы с коррупцией, особенно в высших эшелонах власти, организации эффективной, реальной, независимой от исполнительной власти и подчиняющейся только закону. И это один из главных недостатков противодействия коррупции в целом, ибо коррупционеры – грамотные и информированные люди, которые совершают свои преступления не потому, что не знают законов, а потому что хорошо осознают коррупционные возможности и безнаказанность коррупции в стране. В связи с этим автор предлагал организовать антикоррупционную деятельность с учетом следующих условий :
■ разветвленный социально-правовой контроль деятельности государственных служащих;
■ подотчетность государственных служащих;
■ открытость (прозрачность) процесса принимаемых ими решений;
■ существенное сокращение числа чиновников;
■ значительное сужение дискреционных полномочий чиновников;
■ хорошо разработанное и реально действующее антикоррупционное законодательство;
■ независимые и дееспособные правоохранительные структуры;
■ независимые и ответственные суды;
■ другие организационные условия.
Проблема эффективного противодействия коррупции – предмет беспокойства почти для каждой страны. Поэтому в 1999 г. Совет Европы разработал обстоятельную Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию и в этом же году немного позднее – Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла фундаментальную Конвенцию ООН против коррупции. Эти конвенции Россия подписала, ратифицировала и частично реализовала лишь в декабре 2008 г. Однако в полном объеме они не были имплементированы в отечественное законодательство . Организация Объединенных Наций на своих конгрессах по предупреждению преступности и уголовному правосудию неоднократно обсуждала эти вопросы. Одиннадцатый Конгресс ООН в Бангкоке (2005 г.) вновь обратился к этой проблематике: один из пунктов повестки дня назывался "Коррупция: угрозы и тенденции в XXI веке" . Разрабатываются научно обоснованные предложения по совершенствованию противодействия коррупции и в России .
Разговоров о борьбе с коррупцией было много, но реальных сдвигов не было. Однако в последние годы, именно при Д. А. Медведеве, наблюдается определенное движение в антикоррупционном направлении. Нужна была политическая воля, реализуемая через комплекс согласованных мер – криминологических, правовых, организационных и экономических. И эта воля появилась с избранием нового Президента РФ.
В июле 2008 г. президентом был подписан и опубликован "Национальный план противодействия коррупции" и подготовлен пакет законов, внесенных в Государственную Думу, а 5 ноября 2008 г. он выступил с Посланием Федеральному Собранию РФ, в котором говорилось, что "для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один – это коррупция" . Главная особенность Национального плана противодействия коррупции, Закона о противодействии коррупции и множественных изменений и дополнений других федеральных законов – комплексность, системность и адресная направленность. Первоочередной задачей президент считает устранение тех причин коррупции, которые порождены несовершенством государственного и хозяйственного механизмов. Крайне важно то, что антикоррупционная работа, по его мнению, должна строиться на использовании мер упреждения, на создании атмосферы "невыгодности" коррупционного поведения. Принятые документы имеют множество взаимосогласованных аспектов. Однако следует согласиться с А. Ципко: "Пока народ внизу и, главное, наверху не увидят, что заниматься мздоимством опасно, разговоры о борьбе с коррупцией бессмысленны" .
Закон о противодействии коррупции определяет деятельность федеральных органов государственной власти, субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), а также по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
В соответствии с указанным Законом основными принципами противодействия коррупции являются: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально- экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Большое внимание данный Закон уделяет международному сотрудничеству Российской Федерации в области противодействия коррупции, раскрывая все те направления, которые будут способствовать противодействию коррупции в отношении наших граждан, находящихся не только в России, но и за рубежом.
Организационные основы противодействия коррупции определяются Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, федеральными органами власти, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществляющими противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Они могут в целях координации деятельности формировать определенные структуры, которые при получении данных о совершении коррупционных правонарушений передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке. Особая роль по координации деятельности органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов возлагается на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Счетная палата РФ в пределах своих полномочий должна обеспечивать противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
Профилактика коррупции включает:
- 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
- 2) проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов;
- 3) предъявление квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей, а также проверка в установленном порядке представляемых ими сведений;
- 4) установление оснований для увольнения должностных лиц в связи непредставлением ими сведений либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представлением заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
- 5) учет безупречного и эффективного исполнения служащим своих должностных обязанностей при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
- 6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции.
В рассматриваемом Законе предусмотрены также основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции , среди них:
- 1) проведение единой государственной политики в этой области;
- 2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
- 3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
- 4) совершенствование системы и структуры государственных органов и механизмов общественного контроля за их деятельностью;
- 5) введение антикоррупционных стандартов в плане установления для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции;
- 6) унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности РФ;
- 7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти всех уровней;
- 8) обеспечение независимости средств массовой информации;
- 9) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
- 10) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
- 11) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
- 12) обеспечение добросовестности, открытости, честной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
- 13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
- 14) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
- 15) передача части функций государственных органов само- регулируемым, а также иным негосударственным организациям;
- 16) сокращение численности государственных и муниципальных служащих и другие меры.
Закон о противодействии коррупции обязывает государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, уведомлять об обращениях в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение последнего условия является правонарушением, влекущим увольнение служащего с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности согласно с законодательству РФ. Уведомители, соответственно, находятся под защитой государства.
Особое внимание данный Закон уделяет конфликту интересов на государственной и муниципальной службе, при котором личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего, правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам указанных субъектов. Государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной такого конфликта, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Урегулирование указанного конфликта осуществляется путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ, а также путем передачи принадлежащих ему ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление.
Важным обстоятельством противодействия коррупции являются ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора. Бывший служащий в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии. Несоблюдение гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, этих требований влечет прекращение трудового договора, заключенного с гражданином. Определенные обязанности налагаются и на работодателя, а их неисполнение является правонарушением и влечет ответственность согласно законодательству РФ.
Принятие Закона о противодействии коррупции обусловило многочисленные изменения и дополнения в действующих законодательных актах (конституционных и иных федеральных законах, указах и постановлениях) в целях наиболее полной реализации антикоррупционной политики. Был принят даже закон, внесший изменения в Конституцию РФ – от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации", которым ч. 1 ст. 103 Конституции РФ была дополнена п. "в" (заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой).
В день принятия Закона о противодействии коррупции был подписан Федеральный закон № 280-ФЗ, который внес изменения и дополнения в законы о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о службе в таможенных органах, о воинской обязанности и воинской службе, в Уголовно-процессуальный, Гражданский, Трудовой кодексы и другие законы.
Затронут был и институт конфискации имущества по УК РФ при сохранении прежнего подхода. Основное внимание было сосредоточено на некоторых преступлениях против конституционных прав и свобод, преступлениях против общественной безопасности и здоровья населения, двух преступлениях против государственной власти (злоупотребление должностными полномочиями и получение взятки), четырех преступлениях против правосудия (посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие, заведомо ложные показания, отказ свидетеля от дачи показаний, подкуп к даче показаний), двух преступлениях против мира и безопасности человечества (разработка оружия массового поражения, наемничество), учтены почти все деяния (8 из 11) против основ конституционного строя и безопасности государства.
Однако конфискация имущества не распространяется ни на одно преступление против собственности и в сфере экономической деятельности (а таких статей около 50), где совершаются массовые крупномасштабные коррупционные деяния, на легализацию грязных денег, подделку денег и др. Таким образом, конфискация явно политизирована, прослеживается тенденция защиты основных грабителей: она на них не распространяется. Если до полного исключения конфискации имущества (ст. 52 УК РФ) в 2003 г. она применялась к лицам за тяжкие и особо тяжкие деяния, совершенные из корыстных побуждений, то через три года после ее вынужденного восстановления в связи с массовым недовольством населения и юридической общественности эта мера уже применяется выборочно, без учета корыстной мотивации, но с тенденцией к политизированным деяниям .
Закон о противодействии коррупции несет в себе много криминологически важных идей, не реализованых в УК РФ. В Кодексе не предусмотрена ответственность за опасные коррупционные деяния. Не помогли даже ратифицированные международные конвенции о коррупции.
Особенно остро стоит вопрос о коррупционерах прошлых лет, в отношении которых неоднократно возбуждались уголовные дела, но им не дали ходу, и они до сих пор пылятся на полках Генпрокуратуры. Некоторая активизация противодействия коррупции по свежим делам приведет к углублению социально-правовой несправедливости, что, несомненно, будет способствовать формированию негативного общественного мнения, а задача властей по "формированию в обществе нетерпимости к коррупционному поведению" так и останется декларацией .
В Генеральной прокуратуре РФ, МВД России и, наконец, в Государственной Думе РФ недавно подводились итоги противодействия коррупции. Результаты неутешительны, хотя некоторые подвижки имеются. В основном они сводятся к привлечению к уголовной ответственности коррупционеров муниципального и регионального уровня. Конечно, за год изменить коррупциогенную ситуацию в России, которая складывалась на протяжении веков, трудно, но уверенности в достижении поставленных целей то, как они реализовывались в последнее время, не прибавило
Как констатировали СМИ: борьба с коррупцией по-прежнему ведется по низам.
Тем не менее усилия по предупреждению коррупционных деяний предпринимаются. Готовится проект национальной стратегии противодействия коррупции, рассчитанный на длительную перспективу. Правительство утвердило правила антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и методику ее проведения, а в министерствах и ведомствах как под копирку создаются "ведомственные правила" и утверждаются приказы о порядке уведомления федеральными государственными служащими о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений . Однако все эти меры могут оказаться малоэффективными, поскольку в нашей стране Павлик Морозов давно уже развенчан.
На 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ 25 ноября 2008 г. был принят Модельный закон о противодействии коррупции , в котором можно отметить много положительного. Но в целом он близок к российскому Закону о противодействии коррупции. Согласно этому акту борьба с коррупцией осуществляется путем реализации следующих мер:
■ предъявление в установленном законом порядке специальных требований к лицам, претендующим на занятие должностей публичных (государственных, муниципальных) и иных служб, установление законодательных запретов для лиц занимать должности публичных (государственных, муниципальных) и иных служб, прямо или косвенно вмешиваться в деятельность иных коммерческих и некоммерческих организаций либо участвовать в их управлении, включая и запрет на определенный период на занятие должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, чья деятельность прямо или косвенно ранее была связана с исполнением ими своих полномочий;
■ формирование законодательной процедуры независимой оценки и расследования фактов и материалов о коррупционных правонарушениях в случае конфликта интересов между компетентными органами, ранее проводившими по ним проверку или расследование;
■ разработка и пропаганда в рамках институциональных и правовых систем антикоррупционных кодексов или стандартов поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций;
■ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;
■ содействие гласности и открытости решений, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления, их руководителями, если иное прямо не предусмотрено законодательством;
■ внедрение антикоррупционного образования и воспитания;
■ оказание государственной и муниципальной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции;
■ поощрение безупречной службы в государственных органах и органах местного самоуправления;
■ обязательная периодическая ротация (замена) кадров в государственных органах и органах местного самоуправления;
■ установление экстерриториального принципа комплектования кадров органов государственной власти и местного самоуправления;
■ формирование нормативных перечней должностей в органах государственной и судебной власти и/или местного самоуправления, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих судимость за коррупционные преступления, подвергавшихся административным либо дисциплинарным взысканиям за коррупционные правонарушения, до истечения сроков действия соответствующих взысканий;
■ ведение обособленных регистров лиц, в том числе юридических, которые в соответствии с судебными решениями подвергнуты мерам юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
■ предостережение о недопустимости нарушения антикоррупционного законодательства;
■ представление органа дознания (дознавателя), следователя, прокурора и частное определение (постановление) суда о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению коррупционных правонарушений;
■ декларирование доходов, расходов и имущества лиц, которые в соответствии с законом могут быть отнесены к субъектам коррупционных правонарушений, а также их близких родственников;
■ предоставление лицами, занимающими должности государственной, судебной, публичной и муниципальной службы, сведений о происхождении средств, на которые приобреталось имущество, находящееся в собственности у них, членов их семей и близких родственников.
Самый сложный вопрос – это, несомненно, практическая реализация предложенных мер. Если наш прямой и обязательный закон пока плохо выполняется, то, по всей видимости, не следует ожидать серьезных результатов от закона рекомендательного характера. Он может служить ориентиром для стран СНГ, но будет ли он воспринят государствами и послужит ли основой для принятия национальных законов и их предметного исполнения?
Даже при критическом рассмотрении мер, принимаемых в России для противодействия коррупции, бесспорным является то, что власти проявили политическую волю и сделали первые шаги в направлении реальной борьбы с коррупцией. Сейчас трудно будет остановиться, поскольку народ этого не поймет. Следует также признать, что в принятом антикоррупционном законодательстве и организационной работе во многом учтены меры по противодействию коррупции, изложенные в международных конвенциях и других документах, а также положительный опыт других стран, например Гонконга (ныне Сянганский особый административный район КНР), Китайской Народной Республики в целом, многих европейских стран . Однако главное – это реализация выстраданных всем миром предложений по предупреждению и минимизации коррупции.
- Пословицы русского народа: сб. В. Даля. М., 1957.169–175.
- Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: сб. мат. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. В. В. Лунеева (Москва, 1999 г.). М., 2001. С. 35.
- Лунеев В. В. Коррупция в России // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М., 2007. С. 64. Материалы этой конференции, включают 77 докладов и выступлений, которые опубликованы в книге объемом 800 страниц. Содержательные положения колеблются в диапазоне от пассивного "можно ли победить коррупцию?" (Ю. В. Голик) до чрезмерно оптимистического "ликвидация коррупции" (Е. Л. Кондратьев). В этой книге важные суждения "о точечных ударах" и "системном воздействии" при предупреждении коррупции были высказаны С. В. Максимовым. Ссылаясь на свой доклад, автор осознает, что антикоррупционные меры разрабатывались не только им. В этом процессе участвовали сотни исследователей, имена которых уже были озвучены. Авторский взгляд на проблему носит интеграционный характер, но при этом отражает и собственный подход.
- См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции""".
- Среди международных документов и материалов других стран можно назвать: Закон о коррупционной деятельности за рубежом США 1976 г. (Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. М., 2001); Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих отношениях (1997), подготовленную Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); Межамериканскую конвенцию против коррупции; Конвенцию по защите своих финансовых интересов, принятую ЕС в 1995 г.; Международный кодекс поведения публичных должностных лиц, принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1996 г. (предупреждение коррупции в системе уголовной юстиции). М., 2003. Ценные практические материалы излагались в ряде сборников: Основы противодействия коррупции / под ред. С. В. Максимова. М., 2000; Материалы конференции "Россия и мировой опыт противодействия коррупции" (Москва, 23–24.06.1999) М., 2000; Системы общегосударственной этики поведения / под ред. Дж. Поупа. М., 1999; Выработка стратегического курса антикоррупционной деятельности российского общества и государства / под ред. Дж. Поупа. М., 2000 и др.
- См. одну из последних работ: Астанин В. В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: дисс.... д-ра юрид. наук. М., 2009.
- Ципко А. Диагноз – коррупция // Российская газета. 2008. 8 мая.
- См.: Лунеев В. В. Коррупция без конфискации // Литературная газета. 2005. 25–31 мая; Его же. Эпопея с конфискацией // Финансы, экономика, безопасность. 2006. № 2. С. 37–39; № 3 С. 31–33; Его же. Конфискация имущества из УК РФ незаконно исключена: что дальше? // Государство и право. 2006. № 4. С. 5–10. Другие авторы были не менее активны, но власти не обращали на это внимания. За время отсутствия конфискации были осуждены многие крупные мошенники, расхитители, но их имущества конфискация не коснулась. Создается впечатление, что исключение конфискации преследовало именно эти цели и ее восстановление не касается мошенников, похитителей людей, организаторов рабского труда и т.д. Однако за умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, воспрепятствование проведению собраний и митингов, "экстремистские" деяния и т.п. конфискация применяется. Очередной российский законодательный абсурд...
- В криминологической и уголовно-правовой литературе можно обнаружить множество критических высказываний по поводу антикоррупционного законодательства, которое по устоявшемуся в России обычаю готовилось неведомо кем, без глубокого исследования коррупционных реалий, необходимого обсуждения и уголовно-правовой экспертизы (см., например, заключение на проект федерального закона о противодействии коррупции, подготовленное Н. А. Лопашенко (sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Law_ex/plopashenko.htm)).
- См.: Правительственный час. О мерах, принимаемых Правительством РФ и органами прокуратуры РФ по реализации Национального плана противодействия коррупции // duma.gov.ru/mdex.jsp?t=news/index.jsp&file=7226.html;
- См.: Российская газета. 2010.2,3, 5 мар.
- См.: справки Института Дальнего Востока, подготовленные проф. Л. М. Гудошниковым и канд. ист. наук Г. А. Степановой от 21 декабря 1998 г. и 2 февраля 1999 г. и присланные в Институт государства и права РАН директором Института Дальнего Востока чл.-корр. РАН М. Л. Титаренко.
№11, 13.01.2018
Юридические науки
Леонтьев Илья Николаевич
Научный руководитель: Горбунова И.В., кандидат юридических наук.
Ключевые слова: КОРРУПЦИЯ; КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ; ПРОФИЛАКТИКА КОРРУПЦИИ; БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ; CORRUPTION; CORRUPTION; PREVENTION OF CORRUPTION; ANTI-CORRUPTION.
Аннотация: В данной статье рассматривается и дается анализ административно-правовым средствам противодействия коррупции в системе государственной службы.
Тема коррупции в РФ является актуальной на протяжении всего развития Российского государства, и данный феномен сложился исторически. Коррупция в управленческой сфере накладывает плохую репутацию на государственных служащих и соответственно у граждан РФ падает доверие к представителям государственной власти.
Коррупция - это использование своих должностных полномочий, с целью получения выгоды, которые противоречат законам и моральным ценностям.
Согласно статистике Росстата за 2016 год количество взяточничества составляет 10000 преступлений и это только с учетом зарегистрированных и предотвращенных. Следует отметить, что в 2015 году было зарегистрировано 13100 преступлений, из этого можно сделать вывод, что государство активно пытается бороться с коррупцией.
В настоящее время правовую базу антикоррупционной политики Российской Федерации составляет: Конституция РФ, ФЗ от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», КоАП РФ, УК РФ, ФЗ от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иные нормативные правовые акты.
В соответствии с Законом №273-ФЗ коррупция - злоупотребление своим служебным положением, получение, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего должностного положения нарушая законные интересы общества и государства в целях получения прибыли.
Среди основных принципов противодействия коррупции Федеральный закон «О противодействии коррупции» в ст.3 устанавливает следующие принципы:
1. признание, защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
2. законность;
3. гласность деятельности государственных органов;
4. неотвратимость наказания за совершение коррупционных правонарушений;
5. сотрудничество государства с институтами гражданского общества.
В выше упомянутом Федеральном законе предусмотрен целый ряд правовых способов по профилактике и борьбе с коррупцией, а также по минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Профилактика коррупции осуществляется путем создания в обществе таких взглядов и ценностей, которые бы вызывали нетерпимость к коррупционному поведению. Важным элементом в профилактике коррупции является применение поощрения к государственным служащим, за качественное и эффективное исполнение своих должностных полномочий, которое непосредственно будет учитываться при назначении на новую должность, присвоения ему нового звания.
Также важной мерой противодействия коррупции является запрет иметь счета и вклады в иностранных банках, для того чтобы финансовые средства государственных и муниципальных служащих находились под контролем соответствующих органов, в противном случае в следствие несоблюдения данного запрета, государственный служащий может быть освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия. Перечень лиц, которые должны предоставлять данные сведения устанавливаются актами Президента РФ.
На основании положений, установленных действующим законодательством, государственные служащие, а также их супруги (супруга) и их несовершеннолетние дети обязаны предоставлять достоверную информацию о своих доходах, имуществе и об обязательствах имущественного характера. Сведения, которые предоставляют государственные служащие, являются государственной тайной и подлежат защите в соответствии с законодательством РФ. Контроль и отслеживание доходов, расходов, а также иного имущества обеспечивается с целью пресечения коррупции, неосновательного обогащения и совершения правонарушений против порядка управления на государственной службе. Проверку достоверности сведений, которые предоставляет государственный служащий о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера осуществляет прокуратура РФ, иные федеральные органы государственной власти, органы субъектов РФ в пределах своей компетенции, органы местного самоуправления, а также различные общественные организации. В случае не предоставления указанных сведений, предоставления недостоверных сведений государственный служащий может быть подвергнут мерам дисциплинарной ответственности органы, вплоть до увольнения с государственной службы.
В силу Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», основанием контроля за расходами лица, является совершенная сделка на сумму, которая превышает доход государственного служащего, или его супруга (супруги), или несовершеннолетних детей, с учетом трех последних лет.
В целях пресечения склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, законодатель устанавливает обязанность государственных служащих сообщать своему работодателю, в органы прокуратуры или другие государственные органы о факте склонения его к коррупционному правонарушению. Нарушение данной обязанности влечет возможность применения мер дисциплинарной ответственности к государственному служащему: предупреждение, выговор, увольнение. И, наоборот, если данный служащий уведомит своего работодателя о конфликте интересов, о факте принуждения его к совершению коррупционных преступлений, он находится под защитой государства в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы весьма разнообразны и в той или иной степени способствуют профилактике и пресечению коррупционных правонарушений. Законодателю следует развивать комплекс административно-правовых антикоррупционных мер и, безусловно, учитывать практику зарубежных стран по борьбе с коррупцией, для создания эффективной модели государственного управления в Российской Федерации.
В соответствии со Стратегией экономической безопасности России на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13.05.2017 N 208 , одной из основных внутренних угроз является коррупция. Как утверждают составители ежегодного доклада Всемирного экономического форума "Глобальный индекс конкурентоспособности", коррупция является главной проблемой для ведения бизнеса в России .
Несмотря на регулярное совершенствование антикоррупционных норм Уголовного кодекса РФ, правоприменительная практика в данной сфере меняется медленно. Так, удельный вес коррупционной преступности в общем объеме зарегистрированной не превышает 1,5%, а ее уровень – 20 преступлений на 100 тыс. населения. В ее структуре в основном преобладают взяточничества и мошенничества. По итогам 2017 года было зарегистрировано 29,6 тыс. коррупционных преступлений (-10% к 2016 году), а сумма причиненного ими материального ущерба сократилась на 49,5% (с 78 до 39,6 млрд руб.) .
В сложившейся ситуации применение мер административной ответственности является дополнительным инструментом к минимизации масштабов коррупции. В частности, привлечение юридических лиц к ответственности по ст. 19.28 КоАП тесно связано с выявлением фактов взяточничества и коммерческого подкупа. При этом срок давности привлечения к административной ответственности за коррупционные правонарушения составляет шесть лет (ч. 1 ст. 4.5 КоАП).
По данным Генеральной прокуратуры России, в 2017 году за совершение коррупционных правонарушений к административной ответственности было привлечено 6,8 тыс. (в 2016 году – 9,1 тыс.) лиц. Из федеральных министерств и ведомств (их территориальных подразделений) в административном порядке наказали 350 (568) должностных лиц, государственных и муниципальных учреждений – 706 (2,6 тыс.), а из исполнительных органов местного самоуправления – 901 (1,5 тыс.) .
Среди выявляемых прокурорами правонарушений преобладают деяния, предусмотренные ст. 19.28 КоАП ("Незаконное вознаграждение от имени юридического лица"). Только в 2017 году было возбуждено 503 (2016 год – 479) дела о таких административных правонарушениях. По результатам их судебного рассмотрения 464 (427) юридических лица были привлечены к административной ответственности, а общая сумма наложенных на них штрафов достигла 950,7 млн (654,9 млн) руб.
За первое полугодие 2018 года к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП было привлечено 262 организации (+23,6%), а общая сумма наложенных на них штрафов – 630,5 млн руб. (+60%). Большая часть нарушителей была выявлена в Центральном, Приволжском и Северо-Западном федеральных округах. Сумма взысканных с них штрафов достигла 146,7 млн руб.
Незаконное вознаграждение в интересах юридического лица передавалось: за освобождение от административной ответственности и общее покровительство; содействие при заключении и исполнении государственных (муниципальных) контрактов, отказ от участия в конкурсных процедурах, способствование в заключении сделок; предоставление преференций в ходе разрешительных процедур (решение вопроса о выделении земельных участков и предоставлении помещений в аренду).
Федеральным законом от 09.03.2016 N 64-ФЗ (вступил в силу 19 марта) были внесены изменения в ст. 19.28 КоАП. В результате юридическое лицо, совершившее данное правонарушение за рубежом, подлежит административной ответственности, если такое деяние было направлено против интересов России, а также в случаях, предусмотренных международным договором РФ. На общих основаниях можно привлечь к административной ответственности и иностранное юридическое лицо, совершившее указанное правонарушение и направленное против интересов России. Дела о зарубежных административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП, рассматриваются районными судами по месту нахождения органа, возбудившего указанное дело.
С 9 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2016 N 489-ФЗ "О внесении изменений в статью 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" . По этой причине не допускается участие в государственных (муниципальных) закупках тех организаций, которые в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке привлекались к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП. В предупредительных целях Генеральная прокуратура России сформировала реестр таких лиц, который находится в открытом доступе на ее официальном веб-сайте: https://genproc.gov.ru/anticor/register-of-illegal-remuneration . В настоящее время реестр содержит сведения почти о 1,4 тыс. компаниях-нарушителях.
В апреле 2017 года Генеральным прокурором, председателем Следственного комитета, Министром внутренних дел и директором Федеральной службы безопасности России был подписан межведомственный Приказ N 247/58/203/200, утвердивший Положение о порядке информационного взаимодействия при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП. Целью его издания является упорядочение взаимодействия следственных и оперативных подразделений правоохранительных органов с прокуратурой, повышение оперативности прокурорского реагирования, обеспечение возбуждения соответствующих дел на ранней стадии. В свою очередь, прокуратура будет информировать СК, ФСБ и МВД о проверке таких фактов .
Федеральный закон от 03.08.2018 N 298-ФЗ предусматривает условия освобождения организации от административной ответственности за совершение рассматриваемого правонарушения: согласно ч. 5 ст. 19.28 КоАП, если юридическое лицо способствовало его выявлению, проведению административного расследования и (или) раскрытию и расследованию преступления, связанного с данным правонарушением, либо в отношении его имело место вымогательство. При этом данное положение не будет распространяться на административные правонарушения, совершенные в отношении иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций при осуществлении коммерческих сделок.
Для обеспечения исполнения постановления о наложении штрафа за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП, был введен арест имущества. Арест выражается в запрете распоряжаться арестованным имуществом, а также ограничениях, связанных с владением и пользованием таким имуществом. Вопрос о наложении ареста будет рассматриваться судом на основании мотивированного ходатайства прокурора, поступившего вместе с постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении, а исполнение определения суда будет осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве. Применение отсрочки или рассрочки исполнения постановления о назначении административного штрафа не является основанием для отмены ареста, наложенного на имущество (ст. 27.20 КоАП).
Арест будет налагаться именно на имущество (и только в случае его отсутствия – на денежные средства, находящиеся на банковских счетах). Стоимость имущества, на которое налагается арест, не должна превышать максимальный размер штрафа, установленный за совершение указанного правонарушения (минимальный размер штрафа, предусмотренный ч. 1 – 3 ст. 19.28 КоАП, составляет 1 млн, 20 млн и 100 млн руб. соответственно).
В соответствии с ч. 1.4 ст. 32.2 КоАП административный штраф, назначенный за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП, должен быть уплачен не позднее 7 дней с момента вступления в законную силу постановления суда о его наложении.
Другой часто применяемой статьей КоАП является ст. 19.29, предусматривающая ответственность физических и юридических лиц за незаконное привлечение к трудовой деятельности, выполнению работ или оказанию услуг не только бывших, но и действующих государственных (муниципальных) служащих. В 2017 году было возбуждено 4,7 тыс. (в 2016 году – 4,4 тыс.) дел о таких административных правонарушениях, включая 2,9 тыс. – в отношении должностных и 1,8 тыс. – юридических лиц. По результатам их судебного рассмотрения к административной ответственности привлекли 4,4 тыс. (4,1 тыс.) лиц, а общая сумма наложенных на них штрафов составила 180,2 млн (226,7 млн) руб.
За первое полугодие 2018 года к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП было привлечено 2,4 тыс. лиц (+6,3%), а общая сумма наложенных на них штрафов – 98,5 млн руб. (-39,1%). Большая часть нарушителей была выявлена в Центральном, Приволжском, Южном и Северо-Западном федеральных округах. Однако сумма взысканных с них штрафов снизилась на 45,8% (с 91,3 млн до 49,5 млн руб.) .
В целях обеспечения единства судебной практики Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 28 ноября 2017 года N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" .
Согласно Постановлению N 46 объективная сторона состава данного правонарушения выражается в неисполнении работодателем при привлечении к трудовой деятельности на условиях трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) стоимостью более 100 тыс. руб. гражданина, замещавшего должности государственной (муниципальной) службы, перечень которых установлен нормативно-правовыми актами РФ, обязанности сообщать в 10-дневный срок о заключении такого договора работодателю бывшего служащего по последнему месту его службы в течение двух лет после увольнения.
Указанное сообщение направляется независимо от того, входили ли в должностные (служебные) обязанности бывшего государственного (муниципального) служащего функции административного управления организацией, заключившей с ним указанные договоры.
Если на момент заключения трудового (гражданско-правового) договора с бывшим служащим государственный (муниципальный) орган, в котором он проходил службу, реорганизован или упразднен, соответствующее сообщение подлежит направлению в государственный (муниципальный) орган, который осуществляет функции реорганизованного (упраздненного) органа. В случае когда функции реорганизованного или упраздненного органа были распределены между несколькими государственными (муниципальными) органами, допустимо направление соответствующих сведений в любой орган, осуществлявший функции реорганизованного (упраздненного).
При уклонении работодателя от оформления с бывшим служащим трудового договора или его ненадлежащем оформлении виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 или 5 ст. 5.27 КоАП.
Граждане (физические лица) подлежат административной ответственности по ст. 19.29 КоАП в случае привлечения ими к трудовой деятельности на договорной основе иных физических лиц, являвшихся бывшими государственными (муниципальными) служащими. К таким гражданам могут быть отнесены нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и другие лица, занимающиеся в установленном законодательством порядке частной практикой.
Исходя из примечания к ст. 2.4 КоАП лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившее правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП, несет административную ответственность как должностное лицо, в том числе в случае, когда дело о таком правонарушении было возбуждено после утраты данным лицом статуса индивидуального предпринимателя.
К привлечению к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП подлежат должностные лица организации, занимающие должность руководителя или уполномоченные на подписание трудового (гражданско-правового) договора со стороны работодателя, в том числе и в тех случаях, когда обязанность по направлению соответствующего сообщения возложена на иное должностное лицо данной организации.
При наличии совокупности исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья вправе назначить юридическому лицу штраф в размере ниже низшего предела, предусмотренного санкцией ст. 19.29 КоАП.
| Учитывается или нет данная публикация в РИНЦ. Некоторые категории публикаций (например, статьи в реферативных, научно-популярных, информационных журналах) могут быть размещены на платформе сайт, но не учитываются в РИНЦ. Также не учитываются статьи в журналах и сборниках, исключенных из РИНЦ за нарушение научной и издательской этики."> Входит в РИНЦ ® : да | Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в РИНЦ. Сама публикация при этом может и не входить в РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований в РИНЦ ® : 0 |
| Входит или нет данная публикация в ядро РИНЦ. Ядро РИНЦ включает все статьи, опубликованные в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science Core Collection, Scopus или Russian Science Citation Index (RSCI)."> Входит в ядро РИНЦ ® : нет | Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в ядро РИНЦ. Сама публикация при этом может не входить в ядро РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований из ядра РИНЦ ® : 0 |
| Цитируемость, нормализованная по журналу, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной статьей, на среднее число цитирований, полученных статьями такого же типа в этом же журнале, опубликованных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной статьи выше или ниже среднего уровня статей журнала, в котором она опубликована. Рассчитывается, если для журнала в РИНЦ есть полный набор выпусков за данный год. Для статей текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по журналу: 0 | Пятилетний импакт-фактор журнала, в котором была опубликована статья, за 2018 год."> Импакт-фактор журнала в РИНЦ: 0,256 |
| Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению: 0 |
Loading...