Проблема управления сферой земельно-имущественных отношений является многогранной и требует взвешенного, разумного, квалифицированного подхода со стороны всех уровней власти, в том числе и органов местного самоуправления, а мало в последнее время говорят об этом. Отсюда вытекает актуальность избранной мною темы.
Почитав нормативно-правовые акты, можно узнать, что правовое обеспечение данного вопроса состоит в нескольких федеральных законах, в том числе, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в Земельном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе, Федеральном законе "О землеустройстве" от 18.06.2001 N 78-ФЗ, Федеральном законе "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N 172-ФЗ, Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 N 101-ФЗ, Федеральном законе "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17.11.1995 N 169-ФЗ, Федеральном законе "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 30.12.2004 N 214-ФЗ, Федеральном законе "О жилищных накопительных кооперативах" от 30.12.2004 N 215-ФЗ, Федеральном законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.1999 N 39-ФЗ, Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.1998 N 66-ФЗ. Естественно, настолько огромная нормативно-правовая база требует специальной подготовки от муниципальных служащих .
Другая важная особенность - поселенческий принцип. В 131-ФЗ написано, что в состав территории поселения входят абсолютно любые земли, а форма собственности и целевое назначение роли не играют, то есть, в территорию могут входить зесли из различных территориальных зон, а территориальные зоны бывают такие: жильё, общественно-деловая, производственная, принадлежащая инженерным и транспортным инфраструктурам, рекреационные, предназначенная для сельскохозяйственного использования, военных объектов, специального назначения, иные территориальные зоны. Границы территориальных зон должны быть таковы, чтобы каждый земельный участок принадлежал лишь к одной зоне. Это создаёт целый ряд проблем, которые должны решать ОМСУ .
Какие полномочия даны органам местного самоуправления для решения задач в сфере земельно-имущественных отношений?
К ним относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Им можно управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Так же муниципальным органам городских округов и сельских поселений .
Находящимися в муниципальной собственности считаются участки, которые признаны таковыми федеральными законами и законами субъектов РФ, на которые при разграничении государственной собственности за землю возникло право муниципальной собственности, которые были приобретены согласно Гражданскому кодексу РФ .
Очень важна такая функция органов местного самоуправления, как предоставление земельных участков. Предоставление земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в строгом соответствии с разрешенным использованием земельных участков. Согласно Земельному кодексу, пордок приобретения земельных участков заявителен. Законодатель также особо оговаривает условия, на которых земельные участки предоставляются, чтобы исключить любые злоупотребления властью со стороны муниципальных органов. На практике это выглядит так - заявители обращаются в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Существует особый правовой режим для предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан. Органы местного самоуправления ведут учёт и регистрацию обращений граждан, которым нужны участки, ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Тот орган местного самоуправления предлагает свои варианты, а если не даёт, то должен предоставить заключение о невозможности предоставления земельного участка. При выборе, на его основании орган местного самоуправления формирует персональный список лиц, состоящих в объединении .
Органы местного самоуправления вправе устанавливать на земли публичный сервитут для проезда или прохода через земельный участок, использование земельного участка ради ремонта коммунальных, инженерных, электрических, других линий и сетей, объектов транспортной инфраструктуры, размещение на участках межевых и геодезических знаков, проведения дренажных работ и забора воды, сенокоса или выпаса скота, охоты и рыбалки, проведения исследовательских и изыскательных работ, обеспечения свободного доступа к прибрежной полосе .
Перечисляя все основные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельно-имущественных отношений, можно понять, что, несмотря на количество и сложность возложенных задач, у ОМСУ достаточно возможностей для их решения и реализации собственных проектов. Но, к сожалению, недостаток эффективности зачастую зарубает все благие намерения на корню, поэтому нужно повышать эффективность.
[Закон "Об охране окружающей среды"] [Глава II] [Статья 7]
1. К вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:
организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
3. К вопросам местного значения городского округа относятся:
организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
4. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
5. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
48.Полномочия органов местного самоуправления в области строительства, транспорта и связи.
Полномочия органов местного самоуправления в области транспорта и связи регламентируются Градостроительным и Земельным кодексами РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальных образований.
Землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки для:
1. размещения железнодорожных путей;
2. размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта;
3. установления полос отвода и охранных зон железных дорог.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства могут предоставляться земельные участки для:
1. размещения автомобильных дорог, их конструктивных элементов и дорожных сооружений;
2. размещения автовокзалов и автостанций, других объектов автомобильного транспорта и объектов дорожного хозяйства, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств;
3. установления полос отвода автомобильных дорог.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки для:
1. размещения искусственно созданных внутренних водных путей;
2. размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;
3. выделения береговой полосы.
В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для:
1. размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов;
2. размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта;
3. установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.
Деятельность органов местного самоуправления в области строительства направлена на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, эффективного формирования системы расселения и размещения производственных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства городских, сельских поселений и других муниципальных образований, развития производственной и социальной инфраструктур.
Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в данной сфере осуществляется Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Градостроительным кодексом РФ, Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», другими федеральными законами и законами субъектов Федерации.
По вопросам градостроительной деятельности принимаются также нормативные правовые акты органами местного самоуправления.
Объектами деятельности органов местного самоуправления в сфере строительства являются территория муниципального образования, района, города, поселка, станицы, часть территории муниципального образования (жилые районы, зоны, кварталы, участки застройки), системы инженерных и транспортных сооружений и коммуникаций, парки, архитектурные комплексы, памятники истории и культуры.
Органы местного самоуправления в процессе осуществления своих полномочий в области строительства вступают во взаимоотношения с гражданами, организациями, предприятиями, юридическими лицами и иными субъектами, выступающими в качестве заказчиков, инвесторов, застройщиков, разработчиков градостроительной документации, исполнителей работ, а также взаимодействуют в этой сфере с государственными органами.
Согласно Градостроительному кодексу РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти обеспечивают согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности.
Общественные интересы в области градостроительной деятельности – это интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, улучшении экологической обстановки, развитии инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранении территорий объектов историко-культурного и природного наследия.
В случае если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, она может быть прекращена.
При осуществлении градостроительной деятельности должны учитываться особенности поселений, в том числе численность их населения, научно-производственная специализация указанных поселений, а также значение поселений в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.
В зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов.
49.Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, торгового и бытового обслуживания населения.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, коммунально-бытового обслуживания населения регламентированы ЖК РФ, а также иными нормативно-правовыми актами. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит к числу местных вопросов содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.
В задачи органов государственной власти входят разработка и принятие жилищного законодательства нового поколения (на уровне РФ, субъектов РФ).
Основными направлениями жилищно-коммунальной реформы являются:
1. совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
2. переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг;
3. совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
4. совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:
1. организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;
2. распределяют муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам;
3. осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания, обеспечивают бесперебойное коммунальное обслуживание населения;
4. устанавливают удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения.
В соответствии с ФЗ «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления в сфере торгового обслуживания населения уполномочены:
1. рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав и свобод;
2. анализировать договоры, заключаемые продавцами с потребителями, в целях выявления условий, ущемляющих права потребителей;
3. обращаться в суды за защитой прав потребителей.
Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» в ведении местного самоуправления находится создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания. В сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения действуют предприятия различных форм собственности – государственные, муниципальные, частные и т.д. Органы местного самоуправления в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения в пределах своей компетенции: 1) планируют развитие данной сферы; 2) обеспечивают рациональное размещение сети розничной торговли и общественного питания на территории муниципального образования; 3) организуют эксплуатацию объектов торгового, бытового обслуживания, общественного питания, находящихся в муниципальной собственности; 4) обеспечивают закупку, хранение, переработку и продажу сельскохозяйственных продуктов; 5) устанавливают режим работы муниципальных организаций данной сферы; 6) принимают меры к развитию системы торгового обслуживания социально незащищенных слоев населения; 7) организуют рынки и ярмарки; 8) привлекают потребительские общества к торгово-бытовому обслуживанию проживающих в сельской местности граждан, не являющихся пайщиками потребительских обществ; 9) оказывают содействие развитию рыночных инфраструктур, созданию конкурентной сферы и преодолению монополизма в торговле; 10) оказывают поддержку малому предпринимательству в целях развития рыночной инфраструктуры, конкуренции (создают муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства); 11) организуют ритуальные услуги и содержание мест захоронения. В соответствии с Законом «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления вправе: 1) рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; 2) анализировать договоры, заключаемые продавцами с потребителями, в целях выявления условий, ущемляющих права потребителей; 3) обращаться в суды для защиты прав потребителей. При выявлении товаров ненадлежащего качества органы местного самоуправления извещают об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Органы местного самоуправления могут приостанавливать или прекращать продажу товаров. Для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие структуры. В сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения действуют соответствующие правила, утвержденные Правительством РФ.
50.Полномочия органов местного самоуправления в области образования, здравоохранения, культуры, соц. защиты населения и охраны общественного порядка.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся (в ред. от 29.12.2010 г.):
- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Органы местного самоуправления муниципальных районов вправе осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.
Статья 40. Полномочия органов местного самоуправления в области культуры. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)
К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области культуры относятся:
организация библиотечного обслуживания населения (за исключением обеспечения услугами библиотечного коллектора);
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области культуры относятся:
организация библиотечного обслуживания (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
Распределение полномочий в области культуры между городским округом, муниципальным районом и поселением определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области культуры устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья граждан, поддержание его долголетия, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья, осуществление программы обязательного медицинского страхования граждан.
К ведению органов местного самоуправления в области охраны здоровья относятся:
1. контроль за соблюдением законодательства, защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
2. формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения, развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, создание условий для развития частной системы здравоохранения;
3. формирование местного бюджета в части расходов на здравоохранение;
4. обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на территории муниципального образования;
5. выявление факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению;
6. осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер;
7. формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию;
8. лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на территории муниципального образования;
9. охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, ликвидация последствий катастрофы и стихийных бедствий;
10. создание и обеспечение деятельности учреждений для проведения реабилитации инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами, организация их обучения, профессиональной подготовки и трудового устройства;
11. реализация мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения.
В области социальной защиты населения органы местного самоуправления наделены следующими полномочиями:
1. назначение и выплата пенсий и пособий, назначение и выплата из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям;
2. контроль за работой органов врачебно-трудовой экспертизы;
3. организация учета лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета;
4. принятие мер по улучшению жилищных и материально-бытовых условий семей, потерявших кормильца, инвалидов, престарелых граждан, нуждающихся в уходе на дому;
5. содействие созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас семей военнослужащих;
6. предоставление льгот и преимуществ, связанных с охраной материнства и детства, улучшение условий жизни многодетных семей;
7. решение вопросов опеки и попечительства;
8. разработка и реализация программ занятости населения муниципального образования.
Законодательное закрепление полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, обеспечения законности и соблюдения прав и свобод граждан имеет место в Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законодательстве субъектов РФ, местных нормативных правовых актах. В соответствии сост. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обязаны осуществлять охрану общественного порядка. Среди вопросов местного значения отдельно выделяется охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
Вопросы охраны общественного порядка и обеспечения законности имеют местное значение постольку, поскольку решаются в пределах территории муниципального образования. Охрана общественного порядка и обеспечение законности подразумевают под собой следующие направления деятельности муниципальных органов:
1. обеспечение соблюдения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, муниципальных органов;
2. охрана прав и свобод граждан;
3. контроль за соблюдением решений органов местного самоуправления предприятиями, учреждениями, организациями, в отношении которых такие решения были вынесены;
4. предъявление в суд (арбитражный суд) требования о признании недействительными актов органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, которыми нарушаются права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования, либо права органов местного самоуправления;
5. применение мер по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их здоровья и прав, материальных ценностей, по поддержанию общественного порядка во время стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, иных катаклизмов природного и техногенного характера;
6. наложение в пределах полномочий административного взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;
7. применение предусмотренных законом мер при проведении массовых акций - собраний, митингов, пикетирования, шествий;
8. содействие правоохранительным органам государственной власти в сфере осуществления правосудия, применения мер административной ответственности, юстиции и прокурорского надзора;
9. прием населения по вопросам местного значения, рассмотрение и принятие мер по обращениям граждан (заявлениям, жалобам, предложениям);
10. руководство милицией общественной безопасности;
11. иные меры, направленные на охрану общественного порядка и обеспечение законности на территории муниципального образования.
Формирование милиции общественной безопасности (МОЕ) - это один из вариантов наиболее оптимального решения вопроса охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
51.Понятие и система гарантий местного самоуправления.
Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды». Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны окружающей среды.
Содержание муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его отличие от государственного управления, обусловлено особой ролью местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления - это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.
По степени специфичности природоохранные полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на общие и специальные. Общие полномочия реализуются применительно к любым сферам деятельности - например, управление муниципальной собственностью, правотворческие, бюджетные и другие полномочия. Многие общие полномочия муниципальных органов становятся природоохранными непосредственно в процессе их реализации, например в ходе принятия правовых актов экологической направленности, выделения бюджетного финансирования мероприятий по охране окружающей среды и т.п. Природоохранным полномочием общего характера может считаться принятие и организация выполнения местных экологических программ. Специальные полномочия включают в себя права и обязанности непосредственно в природоохранной сфере.
По порядку получения полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере делятся на собственные (по вопросам местного значения) и переданные государственные полномочия. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Положения ФЗ «Об охране окружающей среды» регулируют полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, следующим образом. Кроме специальной нормы (ст. 7), Закон содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов местного самоуправления.
Во-первых, это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.
Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют право: обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности.
Органы местного самоуправления обязаны принимать меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в населенных пунктах, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
Помимо ФЗ «Об охране окружающей среды», природоохранная компетенция органов местного самоуправления может регулироваться нормами природоресурсного законодательства - ЗК РФ, Законом о недрах, Законом о животном мире, ЛК РФ, ВК РФ и др., а также природоохранными нормами других федеральных законов, например, Законом об охране атмосферного воздуха, Законом об ООПТ, Законом об отходах, Законом о природных лечебных ресурсах. Так, органы местного самоуправления осуществляют: управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения; контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации. Закон об охране атмосферного воздуха собственной компетенцией органы местного самоуправления не наделяет.
Существенные изменения были внесены в положения о полномочиях органов местного самоуправления в 2006 году. В период 2003-2005 гг. как ФЗ «Об охране окружающей среды», так и Закон о местном самоуправления наделяли органы муниципального района и городского округа правом организации и осуществления экологического контроля. Предполагалось, что с 2006 г. вместо государственного регионального контроля будет введен муниципальный контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Однако соответствующие нормы были отменены накануне их вступления в силу. Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет - примером чему может служить и противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля - стали одной из главных причин неэффективности контрольной функции муниципального (а также государственного) экологического управления.
Однако в целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.
Еще по теме Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:
- Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов
- Государственное управление в области охраны окружающей среды
- Приложение 1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
- § 2. Внутригосударственные акты Российской Федерации по охране окружающей среды
- Законодательство в области охраны окружающей среды и его уровни
- Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
- Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
- Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления
- § 3. Понятие, структура и особенности конституционно-правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
- § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
- § 2. Законодательное и подзаконное регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду
- § 3. Особенности административно-правовых режимов в отдельных сферах естественных монополий.
- 3.2 Гражданская процессуальная правосубъектность прокурора, органов государственного управления (местного самоуправления)
- § 1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления
- § 2.2. Методика проведения проверок исполнения законодательства об отходах в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право -
В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, определению прав правообладателей земельных участков, ограничению оборотоспособности земельных участков. Реализация полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставила на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. - 2003. -№40. -Ст. 3822., изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Следует отметить, что в федеративных государствах полномочия местного самоуправления в сфере землепользования являются производными и вытекают из предметов ведения Федерации или Федерации и ее субъектов. США, Германия не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления. Американская правовая доктрина - "муниципалитеты - креатура штатов". В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель.
Сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляются в ходе их классификации. Традиционная классификация полномочий местного самоуправления ограничивается выделением полномочий: 1) установленных законами; 2) делегированных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления) и 3) добровольных. Современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие. В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права. В субъективном смысле полномочия - это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 181..
В соответствии с действующим законодательством особенности полномочий местного самоуправления обусловлены типом муниципального образования: 1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; 2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов; 3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.
Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса РФ. Земельный кодекс РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель Боголюбов С. А. Земельное право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов, В. В. Никишин, В. В. Устюкова. - М. : НОРМА, 2013. -с. 182..
Одним из главных достижений раннего периода земельной реформы в России было закрепление наряду с государственной собственностью права муниципальной и частной собственности на землю в Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 9) и ряде законодательных актов. Однако в настоящее время, после признания утратившим силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", а вместе с ним сложной процедуры разграничения, которая фактически учитывала интересы всех публичных уровней власти в сфере прав на землю, критерии отнесения земельных участков к участкам, находящимся в муниципальной собственности, установлены положениями ст. 19 Земельного кодекса.
Земельно-управленческие отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, нормами Лесного, Водного и др. кодексов Российской Федерации. Земельно-имущественные отношения построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.
Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.
Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.
Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2010. N 2..
Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обусловливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Конституционно-правовые основы муниципального регулирования земельных отношений позволяют органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др. Фактически из норм Закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель населенного пункта, городского округа. Законодательно установлено (ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. В этой связи возникает вопрос о легитимности полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. В их числе: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации; издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством; подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем; распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). В отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления.
Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет, что также требует отдельного разъяснения их пределов Ерофеев Б. В. Земельное право России: учебник для вузов / Б. В. Ерофеев. - 7-е изд., перераб. и доп. - М. : Профобразование, 2013. - с. 151.
Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель, по существу, предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории. Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).
Законодатель предусматривает возможность сужения прав муниципалитетов. Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, за исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. То есть нарушается принцип самостоятельности и полноты местного самоуправления. Так, согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 указанного Федерального закона к вопросам местного значения относится ряд вопросов в области регулирования земельных отношений и градостроительства, в частности: утверждение генеральных планов населенного пункта, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории населенного пункта; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах населенного пункта для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель. Пункт 15 ч. 1 ст. 15 данного Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района в числе иных вопросов относит также: утверждение схем территориального планирования муниципального района; утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.
Пункт 26 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относит ряд вопросов в сфере земельных отношений и градостроительства, в том числе: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории; выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа; ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.
Полномочия по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель хотя напрямую и не предусмотрены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", но во многом служат целям обеспечения рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности. Именно местные программы позволяют обеспечить реализацию мероприятий по охране земель на муниципальном уровне, так как их осуществление, как правило, финансируется путем выделения средств из бюджетов муниципальных образований Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Политология. -2004.-№ 1.-С. 15-23..
Перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, аналогичным образом с полномочиями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, является открытым. Данный факт предоставляет возможность муниципальным образованиям самостоятельно в пределах, установленных Земельным кодексом РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ, наделять свои органы и иными полномочиями в данной сфере. Одним из таких полномочий, упоминаемых в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ. Между тем обеспечение эффективности реализации данного полномочия имеет огромное значение для охраны земель, находящихся в муниципальной собственности, так как позволяет применить меры юридического воздействия к нарушителям Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов.2004..
Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. .
Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения; своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ.
Вместе с тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Сложности в разграничении государственной собственности на землю предопределили необходимость в наделении органов местного самоуправления полномочиями по распоряжению и теми земельными участками, право государственной собственности на которые до сих пор не разграничено. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Как показывает практика, наделение органов местного самоуправления правомочием распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые до сих пор не разграничена, позволяет обеспечить рациональное использование и охрану земель в условиях неопределенности их надлежащего собственника Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (постатейный) / Отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2012..
На основании ст. 14 Федерального закона к вопросам местного значения поселений отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселений, а на основании ст. 50 указанного Закона - в собственности поселения могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами. На основании абзаца 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ законодательством может быть предусмотрено иное распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, осуществляемое не в пределах полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, полномочия, установленные абзацем 2 ч. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ, будут осуществляться органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено данное поселение, только в период до разграничения государственной собственности на землю <4>.
Вместе с тем до сих пор не решена принципиальная для правоприменительной практики задача - определение межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства. Не установлено, какой из регуляторов имеет приоритет. В п. 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к земельным отношениям нормы ряда отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Законодательство об общих принципах местного самоуправления не входит в указанный перечень. В свою очередь, Федеральный закон N 131-ФЗ претендует на первенство в регулировании вопросов местного значения, полномочий местного самоуправления. В числе проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, в частности:
- - непоследовательность регулирования вопросов взимания земельного налога. Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом РФ. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;
- - аналогичным образом регулируются вопросы переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, 3 и 36 Земельного кодекса РФ).
Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
На практике данная проблема не решена в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств муниципальных образований.
В статье проведен анализ и выделены проблемы правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне. Отдельно рассмотрены функции и полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.
В настоящее время земельные отношения можно охарактеризовать как общественные отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, распоряжения и использования земли, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами .
Основной правового регулирования земельных отношений являются Конституция РФ и Земельный кодекс РФ. Вместе с другими нормативными актами они образуют земельное законодательство.
Земельный кодекс РФ - это основной нормативный акт, являющийся главным источником земельного права в России и основным инструментом, при помощи которого государство контролирует все процессы взаимодействия участников земельных правоотношений. Он устанавливает круг основных обязательных положений в сфере земельных отношений, на основании которых формируются остальные нормативно - правовые акты.
К нормативно-правовым актам, осуществляющим прямое регулирование в сфере земельных отношений и являющимся частью земельного законодательства России относят: Федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
Источники норм, регулирующие земельные отношения, содержатся также в нормативных актах, определяющих правовой режим в других областях: «Градостроительный кодекс РФ», «Водный кодекс РФ», «Жилищный кодекс РФ», «Налоговый кодекс РФ», Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Нормативно-правовые акты, содержащие нормы гражданского права, регулирующие земельные отношения: «Гражданский кодекс РФ», «Лесной кодекс РФ»;.ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; «О государственном кадастре недвижимости», «О недрах».
На региональном уровне в сфере земельных отношений приняты и действуют краевые законодательные акты, например, на территории Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 05.11.2002 №532- КЗ (ред. от 08.08.2016) «Об основах регулирования земельных отношений». Закон Краснодарского края от 04.03.2015 №3126-К3 (ред. от 06.04.2016) «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края».
Рассмотренные нормативно-правовые акты составляют земельное законодательство. Каждый из них в той или иной мере осуществляет регулирование земельных отношений или является источником земельных норм.
Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность закрепленных прав в нормативно-правовых актах, которые позволяют принимать решения и выполнять необходимые действия в сфере земельных отношений. Они закреплены в статье 11 Земельного кодекса РФ и в статье 6 закона Краснодарского края от 05.11.2002 №532-К3 (ред. от 08.08.2016) «Об основах регулирования земельных отношений». В Краснодарском крае органы местного самоуправления имеют следующие полномочия: управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; переводят земли из одной категории в другую в установленном порядке; устанавливают и прекращают публичные сервитуты в интересах местного самоуправления или местного населения; резервируют земли для муниципальных нужд; устанавливают порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности; .обеспечивают выбор и формирование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; осуществляют муниципальный земельный контроль в порядке, установленном законом Краснодарского края, а также принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в Краснодарском крае; устанавливают правила землепользования и застройки поселений и городских округов с учетом требований законодательства России; .устанавливают или изменяют виды разрешенного использования земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и действие градостроительных регламентов, на которые не распространяется или не устанавливается; осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ, Земельным Кодексом РФ и иными нормативноправовыми актами Краснодарского края.
ФЗ от 25.10.2001 №137-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О введении в действие Земельного кодекса РФ» разграничивает полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, так предоставление земельных участков осуществляется следующим образом:
- - органом местного самоуправления муниципального района в отношении участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;
- - органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа городов федерального значения в случае, если субъект РФ передал им полномочия, в противном случае предоставление осуществляет субъект РФ;
- - органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, в противном случае полномочия осуществляет орган местного самоуправления муниципального района.
С 1 января 2017 года вступили в силу изменения, внесенные федеральным законом от 03.07.2016 №334-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». Изменения затрагивают полномочия сельских и районных органов местного самоуправления, также отдельно устанавливаются полномочия для городских поселений, порядок предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и будет осуществляться следующим образом: .органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения; органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.
Исключением из вышеуказанных норм является: предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. В таких случаях полномочия осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ; предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения. В таких случаях полномочия осуществляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства.
Выделим функции органов МСУ в сфере земельных отношений:
1) Исполнительно-распорядительная функция органов местного самоуправления в сфере земельных отношений на территории Краснодарского края осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и Федеральным законом №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Большая часть функций в градостроительной деятельности осуществляется на уровне поселений и городских округов и включает утверждение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.
На уровне муниципальных районов осуществляется также утверждение документов территориального планирования муниципального района и подготовленной на их основе документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, для соответствующих муниципальных нужд земельных участков в границах поселений, городских округов или муниципальных районов.
2) Контрольная функция органов МСУ в сфере земельных отношений на территории Краснодарского края осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и ФЗ №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и законом Краснодарского края от №3126-К3 (ред. от 06.04.2016). «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля».
Следует отметить, что основное регулирование земельных отношений осуществляется федеральными нормативно-правовыми актами и законами субъектов федерации. На местном уровне регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется утверждением правил землепользования и застройки, установлением территориальных зон, присвоением вида разрешённого использования, а также организацией и предоставлением земельных участков, собственность на которые не разграничена.
Правовая система регулирования в сфере земельных отношений в основном сформирована, но при этом постоянно совершенствуется, что сказывается, с одной стороны, на упорядочении кадастрового учета земель, активизации земельного рынка, с другой стороны, постоянная смена правил, норм и нормативов сдерживает развитие всей системы, повышения эффективности использования имеющегося ресурсного потенциала. Идет постоянный поиск новых инструментов и методов, позволяющих сбалансировать интересы всех участников данных отношений.
Библиографический список:
1. Землеустройство и управление землепользованием: Учебное пособие / В.В. Слезко, Е.В. Слезко, Л.В. Слезко. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 203 с.
Loading...