Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст.72 Конституции РФ).
Правовая основа местного самоуправления - это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2003. С.254-255.
Правовую основу местного самоуправления составляют: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года с последующими изменениями и дополнениями, другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также Уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: её основные принципы и положения нашли отражение российском законодательстве о местном самоуправлении Собрание законодательства Российской федерации 1996, №8, с.743.. Россия подписала Хартию 28.02.1996г. и ратифицировала ее 05.05.1998г.
Сохраняют своё действие и некоторые Указы Президента, принятые им по вопросам местного самоуправления в 1993 году Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993, №41,44,52; Васильев В. Чей монастырь того и устав? // Российская Федерация. 1994, №5, с. 17; Котенков А. Первый закон о власти. // Российская федерация. 1995, №20, с. 28; Пойдём вперёд или повернём вспять? // Российская Федерация. 1997, №22, с. 12..
Необходимым элементом правовой основы местного самоуправления является устав муниципальных образований, в котором на основе Федерального законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяется организация и форма осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальное, финансово-экономическая основы, а также содержатся положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Большой объём в правовой основе местного самоуправления занимают локальные акты. Сегодня они очень разрозненны, в силу чего их трудно применять, вот почему значительный интерес представляет предложение Е. Шугриной о создании муниципального Кодекса, который может распространяться по подписке и по официальной рассылке Шугрина Е. Муниципальный Кодекс. Почему он необходим. // Российская Федерация, 1996, № 12, с.44.
Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является принцип государственных гарантий прав местного самоуправления. Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относится экономические, политические и специальные (собственно юридические) гарантии.
Политические гарантии местного самоуправления -- это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.
Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления - правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, Уставы муниципальных образований и др.).
Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения; защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 636-637.
Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:
закрепляемое статьёй 12 Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно (например, путём референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.
Статья 131 Конституции РФ даёт основания полагать, что население (органа местного самоуправления) вправе самостоятельно решать вопросы о количественном составе представительных органов местного самоуправления, о количестве представителей (депутатов), работающих на постоянной основе.
Общие принципы организации и гарантии местного самоуправления, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не могут быть ограничены какими-либо органами государственной власти. В соответствии со ст. 4 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, ст. 133 Конституции РФ прямо устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается Конституцией Российской Федерации и законодательством РФ и субъектов федерации, в виде самостоятельных местных бюджетов; самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы; образовывать внебюджетные фонды; пользоваться кредитами на договорных началах; выпускать местные займы; получать дотации и субвенции из бюджета вышестоящего территориального уровня и ряда других.
Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, имеет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении в РФ указывает на ряд конкретных случаев, когда защита прав местного самоуправления осуществляется в судебном порядке:
- а) в суде рассматриваются дела об административных правонарушениях, ответственность за которые наступает в случае невыполнения решений органов местного самоуправления;
- б) органы местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд требования актов органов государственного управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на данной территории и приостанавливать исполнение этих актов до принятия решения судом или арбитражным судом;
- в) имущественные споры между органами местного самоуправления рассматриваются арбитражным судом;
- г) органы местного самоуправления вправе обжаловать в суд отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать Устав муниципального образования.
Наконец, надо иметь в виду, что граждане вправе обратиться с иском в суд о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускаются какие-либо ограничения прав граждан по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождении, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии.
Федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления Российской Федерации предусматривает дисциплинарную, а также административную ответственность в виде штрафа за невыполнение решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции
Лекция 3: «Основы местного самоуправления»
3.2. Правовая основа местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления составляют: - Европейская хартия о местном самоуправлении, - Конституция Российской Федерации,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Другие федеральные законы;
Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, - законы субъектов Российской Федерации,
Уставы муниципальных образований,
Другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые закреплены исходные начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.
Конституцией РФ утверждены местное самоуправление как одна из форм осуществления народовластия, признание и гарантированность местного самоуправления, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определение форм местного самоуправления, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственная гарантия и судебная защита местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т.д.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления: принимают, например, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе.
Устав муниципального образования:
1) обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование - обязательное наличие выборного органа;
2) принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);
3) по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;
4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.
Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативно-правовых актов, призванных: урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железных дорог, например). Устав как особый вид нормативно-правовых актов характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить правовой статус.
Характеристика устава как акта местного нормотворчества:
1) устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Единственное требование, предъявляемое законодательством, - обязательное наличие выборного органа;
2) устав муниципального образования принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);
3) по предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;
4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. В этом плане можно рассматривать и системообразующие функции устава.
Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. К системным компонентам относятся: население муниципального образования, территория со всеми ее природно-географическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками, структура и организация власти и управления.
Такой подход вытекает и из требований действующего законодательства о местном самоуправлении, в том числе из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нем определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе:
Границы и состав территории муниципального образования;
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
Наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;
Срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
Основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
Порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
Статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
Гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
Условия и порядок организации муниципальной службы;
Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
Вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций.
Между тем указанный перечень, являясь обязательным, не является закрытым. В уставе муниципального образования могут быть прописаны другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Принятый устав подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия.
Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.). Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами в судебном порядке.
Предыдущая |
Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления^ их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.
Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности,
относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией я 1998 г. и б соответствии со ст. 15 Конституции РФ, ставшая частью нашей правовой системы).
Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами - членами Совета Европы (включая и Россию ~ члена Совета Европы).
Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Закрепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства {включая и принцип местною самоуправления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.
Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом международных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией (ст. 15 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 1995 п «О международных договорах» устанавливает, что если международный договор содержит правила» требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22).
Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хартии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами
России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления .
В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990-1991 гг. по октябрь - декабрь 1993 г.; 2) с октября - декабря 1993 г. по сентябрь
1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвертый) период развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в период между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объеме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприятии, направленных на создание организационно-территориальных, финансово-экономических и правовых предпосылок необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.
В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммунальную собственность, Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. Союзные и автономные республики должны были разработать и придать собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.
Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов честного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик б составе Российской Федерации,
Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.
Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный - понятие «коммунальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориальных единиц.
Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.
Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов, Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным к распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательствуй решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом, Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.
Таким образом, российский закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправлении, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных: Советов.
В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы; от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации» и от 15 апреля 1993 п «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправлениям . Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.
Выборы глав местной администрации должны были состояться й ноябре 1991 г, В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и принятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций^ главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г, был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской районной в городе, поселковой и сельской администраций» . Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР «О выборах главы администрации».
Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, например ст. 9 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.
Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Законом РСФСР от 27 октября 1989 п «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» , принятым еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления.
На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1з РСФСР получили статус представительных органов местного самоуправления. Правовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г, Ю статусе народного депутата местного Совета народных депутатов».
Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации. Из нынешних субъектов Федерации лишь республик в составе Российской Федерации имели: право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправлении, о местном референдуме о выборах местных Советов). Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа 1 согласно ст. 9 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т. д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ, Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствие с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.
Втором период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР *0 местном самоуправлении в РСФСР».
Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом
от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» , указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации* и от 26 октября 1993 г. № 1760 *0 реформе местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.
Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.
Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Были также утверждены Основные положений о выборах з органы местного самоуправления . Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных Основных положений.
В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» , в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления» , который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В нем предусматривалось, в частности, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР».
Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления, По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.
Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).
Государственная Дума Федерального Собрания РФ в своем постановлении от 10 июня 1994 г «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции РФ, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление. Данными нормативными правовыми актами указывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выполнен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 п «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.
Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.
Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение плана первоочередных мер по реализации первого Послания Президента РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу
Еще дна варианта проекта были разработаны депутатами Государственной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопроса м реализации конституционных положений о местном самоуправлении й организации государственной власти в субъектах Федерации. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что «некоторые положения чрезмерно детализированы, что в общем-то должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схема административно-территориального устройства субъектов Федерации, что, как известно, относится к их исключительной компетенции» .
В принятом Законе об общих принципах организации местного самоуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.
Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона * Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.
Статья 55 Федерального закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения юс в соответствие сданным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Закон также сохранил действие ст. 49-76 {закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном самоуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и данному Закону, и действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Федерального закона. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Федеральный закон предусмотрел возможность временного регулирования отдельных отношений. Так, согласно ст., 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежащие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56,
Федеральный закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.
В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отмечала, что и ряде конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия положениям Конституции РФ. С принятием Федерального закона эта проблема приобрела еще большую остроту.
Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержал требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:
федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Законом;
законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
законодательных актов, устанавливающие ответственность* в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление* включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
В ст. 58 Закона был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т. е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, «незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а так же
в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивалось, что продление сроков полномочий, названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений б Федеральный закон. Б связи с этим применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянутому Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматривающие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полагали, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации н ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе, По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ -- входит в сферу полномочий местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений Закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Поэтому определение в Федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления 1 .
В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который призван обеспечить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует вы борный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату муниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотренный заключительными и переходными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок выборов, в том числе муниципальных, выборы по заявлениям избирателей» избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.
Основные задачи в области формирования и развития правовой основы с учетом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления были определены в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г, № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г
- правовые акты федерального уровня;
- международно-правовые документы;
- акты субъектов федерации (региональный уровень);
- муниципальное правотворчество;
- решения Конституционного Суда РФ.
Правовые акты федерального уровня
К ним можно отнести:
- Конституцию РФ;
- федеральные законы;
- указы Президента РФ.
Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в нашей стране, стоит Конституция РФ.
Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.
Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению РФ и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль РФ как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.
После принятия Конституции РФ 1993 г. ее исходные положения получили развитие в в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в РФ и непосредственно в деятельности местного самоуправления. Это, в частности, Федеральные законы:
- "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";
- "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления ";
- "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ ";
- "О муниципальной службе РФ ".
Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал институтов местного самоуправления.
Нормативное значение для формирования и деятельности местного самоуправления могут иметь и решения других судов РФ, в особенности Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Р еальное и эффективное местное самоуправление возможно только при наличии определенных условий и предпосылок, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовых, финансово-экономических, территориальных и организационных.
Правовая основа местное самоуправление - это совокупность нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.
Важнейшим из актов международного права является Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., которая была ратифицирована Россией в 1998 году, содержит такие положения как:
Признание МСУ одной из важнейших основ демократического общества;
Запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона;
Изменение территориальных границ только на основе консультации с населением или путем референдума;
Право на судебную защиту местного самоуправления;
Право органов местного самоуправления объединяться с другими органами МСУ и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления.
В состав правовой основы местного самоуправления наряду с Европейской Хартией местного самоуправления входят:
Конституция РФ и основные законы субъектов Федерации;
Федеральные законы (об общих принципах организации МСУ 1995 г.), издаваемые в развитие конституционных положений, и регулирующие отдельные стороны деятельности МСУ на федеральном уровне («О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г., «Об основах муниципальной службы» 1998 г.), а также относящиеся к другим областям государственного регулирования (законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и т.п.)
Указы Президента России (об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ 1999 г.)
Постановления Правительства РФ (о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.)
Постановления Конституционного суда РФ;
Законы субъектов Федерации о местном самоуправлении;
Уставы и другие правовые акты конкретных муниципальных образований.
О собое место среди правовых актов об организации и деятельности местного самоуправления занимают нормативно-правовые акты муниципальных образований: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан и решения органов и должностных лиц местного самоуправления. Среди них правовой основой необходимой для всех муниципальных образований являются их уставы.
Уставы муниципальных образований среди источников муниципального права занимают особое место. Устав - это учредительный документ муниципального образования, имеющий всеобъемлющий характер для конкретного образования, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым порядком принятия и изменения.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным выборным органом (около 70 %), на местном референдуме (около 2 %) или сходе граждан (более 8 %).
Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации органами субъектов РФ.
В уставе должны быть отражены:
Границы и состав территории
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования
Порядок участия местного населения в решении этих вопросов
Структура и порядок формирования органов МСУ и его должностных лиц
Наименование выборных органов и должностных лиц
Срок их полномочий
Виды, порядок принятия и вступление в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления
Гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Вопросы муниципальной службы
Порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
Особенности организации МСУ в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.
Кроме уставов на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его органов и по различным вопросам муниципальной жизни.
В состав правовой основы конкретных муниципальных образований входят правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления:
- Регламенты работы местного представительного органа власти;
- Решения представительных органов МСУ (об установлении местных налогов и сборов);
- Положения о муниципальной службе, территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований и др.
В развитии правовой основы местного самоуправления на современном этапе в России выделяют три периода: первый - с 1990 по декабрь 1993 г., второй - с декабря 1993 по сентябрь 1995 г., третий - с сентября 1995 г.
Первый этап связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления. В конце 1990 начале 1991 г. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении») и вносятся изменения в Конституцию СССР и РСФСР.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления:
- определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа;
- устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов как основное звено этой системы;
- определял осуществление местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц;
- в качестве основы местного хозяйства закреплял коммунальную собственность.
Закон РСФСР :
Определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе Федерации;
Устанавливал возможность формирования местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти;
Сохранял главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления и двойное подчинение местных органов управления с правом вышестоящего Совета отменять противоречащие закону решения местных Советов;
Ввел в понятие местного самоуправления важный признак «собственная ответственность населения» в решении вопросов местного значения;
Использовал термин «муниципальная собственность» в отличие от союзного - «коммунальная собственность»;
Советы и соответствующие органы наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена кроме как законом;
Подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации.
В этот же период принимаются другие законы о местном самоуправлении, в том числе «Об основах бюджетных права и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, …, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
31 марта 1993 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции России и определивший установление общих принципов организации местного самоуправления совместным ведением Федерации и ее субъектов.
Второй период связан с процессом реформирования местного самоуправления после подписания Федеративного договора. В этот период было принято несколько важных нормативно-правовых актов Президентом РФ: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».
Этими актами деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию и утверждались основы организации местного самоуправления на период поэтапной реформы.
Среди нормативно-правовых актов Президента РФ следует также отметить Указ от 22.12.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления», содержавший принципиальные положения по организации и деятельности местного самоуправления. В частности устанавливался судебный порядок отмены решений органов местного самоуправления и глава местной администрации мог быть членом представительного органа местного самоуправления.
Процесс реформирования изменил основы организации местного самоуправления:
- характер взаимодействия представительного органа МСУ и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления;
- утверждался приоритет местной администрации во взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ стали правовой базой для принятия субъектами Федерации своих правовых актов по местному самоуправлению. Однако, принятые в этот период нормативно-правовые акты содержали положения не соответствующие Конституции РФ и ограничивающие права местного населения на местное самоуправление. Формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления, что усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении. В декабре 1994 г. такой закон был принят. Принятый Закон содержал положения из трех представленных в Государственную Думу проектов закона, хотя в основе лежал депутатский вариант.
Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления, вступившего в действие 01.09.1995 г. Его положения распространяются на всю территорию России и на все органы власти в стране. он разграничил полномочия Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Закон предусмотрел возможность временного (до принятия соответствующих законов) регулирования отдельных отношений уставами муниципальных образований.
После принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления было принято ряд федеральных законов, среди которых «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г., «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 1997 г., «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г.
Следующий этап реформы местного самоуправления предусматривает завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления, создание его финансово-экономической основы и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Значительная роль в развитии правовых основ местного самоуправления принадлежит субъектам Федерации, обладающим большими полномочиями в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Необходимо отметить, что субъекты Федерации настороженно восприняли конституционные положения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления и его организационное обособление в системе управления государством и обществом. Это не способствовало динамичному поступательному развитию основ местного самоуправления как форму народовластия. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями и создали большую законодательную базу, затрагивающую различные стороны деятельности муниципальных образований и органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Поэтому поводу Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) отметил низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткость разграничения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления и другие проблемы в функционировании местного самоуправления.
О собое место в правовой основе местного самоуправления принадлежит Конституции России, что определяется следующими факторами:
a) признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, отнеся при этом местное самоуправление к основам конституционного строя России (ст.3, 12 и др.);
b) определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти - установление общих основ построения и функционирования муниципальной власти;
c) закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в России;
d) устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:
- самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;
- учет мнения населения при изменении границ территории местного самоуправления;
- обязательность передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;
- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией России.
Европейская Хартия, Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления составляют юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. Все принимаемые законодательные и иные правовые акты не должны им противоречить.
На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают определенное влияние постановления Конституционного суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного суда РФ способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.