Взаимодействие гос органов и органов местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Термин «управление» предполагает наличие трех элементов: субъекта управления, объекта управления и возникающих в результате управления отношений между ними. В процессе управления в наличии как управляющая, так и управляемая системы. В отличие от управления самоуправление предполагает систему, в которой субъект и объект сочетаются в одном лице.

Государственное (федеральное, региональное) управление -

это целенаправленное, планомерно организованное воздействие на общественную систему в интересах ее упорядочения, оптимального функционирования и развития.

Государственное управление, как правило, рассматривают как организационный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление - это форма осуществления пародом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти - это структурно выделенные органы в системе управления; формы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что означает их структурно- организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. Но вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально- финансовые условия для функционирования и развития.

В интересах развития демократии необходимо взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления по таким направлениям, как экономика, безопасность, права человека.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они осуществляют публичную власть со всеми присущими ей признаками и особенностями. Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

а) территориальная ограниченность деятельности органов местного самоуправления;
б) более широкий спектр форм непосредственного участия населения в управлении территорией муниципального образования;
в) система принуждения в местном самоуправлении;
г) законодательное ограничение прав местной власти со стороны государства;
д) подконтрольность государству реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;
е) преобладание в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.

Системы органов государственной власти органов местного самоуправления функционируют па основе определенных принципов. Представляется возможным выделить две группы принципов:

1) общие, характерные и для государственного управления, и для местного самоуправления;
2) специальные, свойственные для каждой из этих систем в отдельности.

В качестве общих принципов выделяют следующие начала:

а) принцип народовластия (три способа осуществления власти пародом, выборность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления);
б) принцип гласности (вступление в силу нормативных правовых актов только после опубликования (обнародования), обязательный учет общественного мнения при принятии решений, затрагивающих интересы населения);
в) принцип законности (детальная правовая регламентация общественных отношений);
г) принцип публичности (открытый характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления) и др.

К специальным принципам государственного управления относят: принцип разделения властей, принцип единства, иерархичности и соподчинеиности органов государственного управления, принцип строгой регламентации и обусловленности государственного управления правовыми нормами и т.п.

Чтобы понять, как региональная власть может воздействовать па органы местного самоуправления, необходимо определить специальные принципы организации муниципальной власти:

1) принцип «подзаконности», т.е. функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;
2) принцип самостоятельности (организационная независимость, самостоятельность в определении структуры собственных органов, в решении вопросов местного значения, в распоряжении муниципальными материально-финансовыми средствами);
3) принцип выделенной компетенции - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий. В пределах которых они самостоятельны;
4) принцип выборности (требование обязательности наличия выборных органов в системе местного самоуправления);
5) принцип ресурсной обеспеченности, т.е. наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;
6) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами;
7) принцип государственной поддержки местного самоуправления.

Региональное управление и местное самоуправление тесно взаимосвязаны между собой, обуславливают друг друга и представляют собой два вида властной организации общества. У них имеется ряд общих черт, например:

а) и местная, и региональная власть организованы по территориальному признаку. Правомочие обеих властей распространяется на все субъекты, функционирующие на соответствующей территории;
б) и местная, и региональная власть реализуют свое социальное назначение посредством специальных постоянно действующих органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;
в) органы и местной, и региональной власти способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для всех субъектов;
г) и местная, и региональная власть вправе устанавливать налоги и сборы, закрепленные за ними Налоговым кодексом РФ;
д) органы и местной, и региональной власти наделены правом применять меры принуждения па территории своей юрисдикции.

Таким образом, и местное самоуправление, и региональное управление являются институтами публичной власти, результатом организационного упорядочения общественных отношений определенными средствами. Вместе с тем следует выделить и отличительные черты государственного управления и местного самоуправления:

1) различное время возникновения общинного самоуправления и государства;
2) местное самоуправление не всегда было свойственно государственному строю;
3) различный характер и объем компетенции государственных органов власти и органов местного самоуправления;
4) органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу;
5) органы государственной власти вправе осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий и т.д.

Сотрудничество государственных и муниципальных властей, а особенно действия органов государственной власти в сфере местного самоуправления, должно иметь плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется действующим федеральным законодательством, разрешающим принимать федеральные и региональные программы развития и поддержки местного самоуправления.

Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в у креплении российской государственности. Более того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления - это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;
б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;
в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);
г) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;
д) подготовка кадров муниципальных служащих;
е) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;
ж) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе и т.д.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

1) 2000-2002 гг.: создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
2) 2002-2004 гг.: выполнение программных мероприятий, направленных па кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и общий социально-экономический подъем муниципальных образований.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из следующих разделов:

а) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;
б) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;
в) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;
г) основные направления и механизмы реализации Программы;
д) ресурсное обеспечение Программы;
е) организация исполнения программы и контроль за ходом ее реализации;
ж) оценка эффективности реализации программы.

В программе были определены две основные цели:

во-первых, формирование условий для устойчивого социально-

экономического развития муниципального образований;

во-вторых, содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации МС/У
б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов мс/у с органами гос. власти
в) совершенствование нормативно-правовой основы мс/у
г) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов мс/у с населением ит.д.

Таким образом, программа государственной поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивого социально- экономического развития муниципальных образований в современных условиях.

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т.п., крайне затруднительно регулировать органами государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь - это создание па территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления па основе договоров или законодательных актов.

У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписываться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути - это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.

Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отменной выше возможности создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства:

1) приближение государственной власти к населению;
2) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;
3) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов, па территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го- су даре т ее пн ым и полномочиями - это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органов мс/у, при котором какое-либо полномочие органов гос. власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов мс/у. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов мс/у отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органом гос. власти, принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам мс/у на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;
2) перечень, прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органами местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;
б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;
д) назначения и выплаты компенсационных выплат;
е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
ж) медико-социальной экспертизы;
з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога па вмененный доход для определенных видов деятельности;
и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;
к) формирования и организации деятельности административных комиссий па территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, па которой были переданы указанные полномочия;
2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными финансовыми средствами;
4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, государственная поддержка муниципальной политики - одни из главных условий становления и развития местного самоуправления в России. Целями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации являются обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Такая политика в сфере местного самоуправления должна учитывать реальную обстановку на территории конкретного региона, муниципального образования, а также те задачи, которые решают органы государственной власти и органы местного самоуправления на определенной территории, в определенной сфере общественных отношений, в определенный исторический момент.

Как правило, государство в сфере местного самоуправления осуществляет такие функции: установление общих принципов организации местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, прав, обязанностей и ответственности граждан, должностных лиц и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при исполнении ими отдельных государственных полномочий.

Наряду с правовым регулированием местного самоуправления государство осуществляет свои функции в этой сфере с помощью следующих механизмов:

- формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
- принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
- бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;
- передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
- методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
- подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
- информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
- широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Среди основных направлений деятельности органов государственной власти в сфере местного самоуправления - обеспечение гарантий его организации и развития. Гарантии (от фр. garantie - обеспечение) имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: 1) общие и 2) юридические. Для характеристики гарантий местного самоуправления можно использовать и иные классификации, рассматривать их, например, с точки зрения того, для кого они предоставляются: гарантии прав населения муниципальных образований, отдельных жителей, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Отдельно можно говорить о международных гарантиях местного самоуправления.

К общим гарантиям местного самоуправления могут быть отнесены:

организационно-политические, под которыми следует понимать

демократический характер государственного (политического) режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством; принцип идейного и политического плюрализма; формирование организационных структур, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы (в России - это Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, Конгресс муниципальных образований, другие союзы и объединения, которые не только инициируют многие важные шаги на федеральном и региональном уровнях по развитию местного самоуправления, но и оказывают помощь отдельным муниципальным образованиям); легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей; наличие общепризнанных демократических прав и свобод и др.;

экономические - наличие муниципальной собственности, возможность эффективного использования финансовых ресурсов;
социальные - развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества;
духовные - система духовных ценностей человека в местном сообществе и обществе в целом, отраженная в ментальности людей, ориентированная на участие в самоуправлении. Такая ментальность сочетает доверие членов местного сообщества к муниципальным органам и его должностным лицам, выбор ответственных решений, основанных на знании своих прав, веру в силу коллективных действий и кооперацию членов сообщества, коллективных возможностей, представительной и непосредственной демократии. Мышление категориями демократической ментальности - источник взаимопонимания между людьми, возникающего в процессе осуществления местного самоуправления и одновременно с этим становящегося его важнейшей гарантией.

Важнейшую роль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридические гарантии:

конституционное закрепление статуса местного самоуправления, общих принципов его организации, государственных гарантий его деятельности. В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 2) читаем: «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Местное самоуправление определено как основа конституционного строя в ст. 12 Конституции РФ:

«в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в гл. 8 Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

запрет на ограничение прав местного самоуправления , установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Следует отметить, что, как правило, в национальном законодательстве устанавливается ответственность, вплоть, например, до уголовной в России за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление;
обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и их должностных лиц, для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от организационно-правовых форм, муниципальными органами и гражданами;
обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и их должностных лиц органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены;
судебная защита местного самоуправления. «Органы местного самоуправления, как записано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления». В российском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуется более широко, нежели это предусмотрено Европейской хартией. Судебная защита гарантируется не только для муниципальных органов, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований, и должностных лиц местного самоуправления. Все они вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, в том числе если нарушены права гражданина на местное самоуправление; гражданин лишен возможности полностью или частично осуществлять свои права на местное самоуправление, предоставленные ему законом или нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Отдельно следует выделить правовые гарантии беспрепятственного осуществления полномочий депутатами, членами выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Среди них: создание условий для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий; защита прав, чести и достоинства; определение полномочий на срок не меньше двух лет; установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий; законодательное закрепление статуса депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и ограничений, связанных со статусом этих лиц, только на основании Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации; обеспечение социальных гарантий, связанных с пребыванием на этих должностях, и др.

При этом организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления должна осуществляться самим федеральным органом исполнительной власти.

При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий.

Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минсоцразвития России, Минобразования России и др.

Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий.

Координация действий органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает: участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг; согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов; выдачу разрешений органам местного самоуправления на совершение отдельных юридически значимых действий.

Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида координационных действий, совершаемых в отношении органов местного самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в законопроектной или нормотворческой деятельности органов государственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместная работа, сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такую форму взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.

Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть и публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права.

Вступление во взаимоотношения и прекращение взаимоотношений указанных органов власти могут осуществляться также только на базе норм права.

Особенно актуальным это стало при проведении административной реформы, когда возникла острая необходимость таким образом организовать оказание публичных услуг, чтобы граждане могли минимизировать количество времени, средств и сил при получении той или иной государственной услуги. При создании многофункциональных центров (МФЦ) в обязанность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, оказывающих государственные услуги, в административные регламенты оказания государственной услуги было включено положение об обязанности взаимодействия с органами местного самоуправления для того, чтобы оперативно решать все вопросы, возникающие в период предоставления государственной услуги.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства , система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации , в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации, в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления .

Органы местного самоуправления могут обращаться к гражданам, проживающим на территории муниципального образования , за помощью (поддержать ту или иную инициативу муниципалитета, содействовать в сборе или предоставлении определенной информации и проч.) в организации и проведении какого-либо мероприятия (провести субботник по уборке территорий или мест общественного пользования, митинг, шествие или демонстрацию и проч.), с предложениями (в определенный срок привести в порядок придомовые территории, установить вдоль дорог в частном секторе ограды одного типа и цвета, провести общественно значимые конкурсы - "Мой двор, мой подъезд", "Улучшаем свое жилище", "Мой двор - спортивный двор", создавать и участвовать в работе народных дружин, советов общественных пунктов охраны порядка, добровольных пожарных дружин, предоставлять информацию об одиноких, нуждающихся в обслуживании гражданах, о брошенных и пустующих жилых помещениях и пр.), с просьбой о совместном принятии решения (о дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, о целевом назначении нежилых помещений, расположенных в жилых домах, и т.п.).

Обращения органов местного самоуправления к гражданам могут иметь и иной характер, обусловленный общественной потребностью решить тот или иной вопрос общественной важности.

Объединения граждан могут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам оказания им поддержки (выделения помещений, транспорта, связи и т.д.) или содействия (в решении организационных задач, отдельных проблем или вопросов).

Взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан могут основываться и на партнерских принципах. В таких случаях органы местного самоуправления и объединения граждан могут объединять свои усилия для решения той или иной общественной проблемы, т.е. проблемы, затрагивающей все или часть населения муниципального образования. В настоящее время это относится к формам публично-частного партнерства.

Например, взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан в жилищной сфере могут являться инструментом обеспечения условий как для эффективной деятельности самих органов местного самоуправления, так и для развития инициатив граждан по улучшению ситуации в коммунальной сфере. Самообложение граждан также является одной из моделей публично-частного партнерства.

Органы местного самоуправления могут участвовать в выполнении коллективных договоров и соглашений в целях содействия договорному регулированию социально-трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. При этом они обязаны вести переговоры по социально-трудовым вопросам, предлагаемым для рассмотрения представителями работников.

Одним из инструментов обеспечения взаимодействия, установленных федеральным законом, является Общественная палата, в число задач которой входит обеспечение взаимодействия граждан, общественных, религиозных, политических и иных объединений граждан с органами местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности

Предметом, в отношении которого могут выстраиваться их взаимоотношения, могут являться различные вопросы, касающиеся как интересов самого субъекта предпринимательской деятельности (выделение земельного участка для строительства объекта предпринимательской деятельности, консультирование и проч.), так и интересов муниципального образования (предложение о пропаганде здорового образа жизни среди населения, предложение организовать и провести праздник, смотр, конкурс и другие социально-культурные мероприятия за счет средств предпринимателя и т.п.).

Взаимоотношения органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности, в том числе с индивидуальными предпринимателями, могут быть основаны на публично-правовых или гражданско-правовых началах.

Так, соглашение между субъектом предпринимательской деятельности и органом местного самоуправления о сотрудничестве в социальной сфере будет являться публично-правовым актом. А договор на поставку для муниципальных нужд товаров или оборудования будет являться гражданско-правовым актом.

Особенностью взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности является то, что такие взаимоотношения должны быть направлены только на обеспечение, защиту или удовлетворение общественных потребностей населения или конкретного гражданина (группы лиц), проживающих на территории муниципального образования.

Например, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязаны в силу закона содействовать организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

Кредитные потребительские кооперативы граждан могут взаимодействовать с органами местного самоуправления в деле реализации требований Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" и т.д.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Органы государственной власти:

- устанавливают государственную защиту и обеспечивают самостоятельности местного самоуправления;
- помогают в хозяйственно-финансовом отношении;
- осуществляют государственно-правовое регулирование;
- определяют государственную политику развития местного самоуправления;
- осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность.

Государство, признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается под его влиянием. В РФ можно назвать такие средства воздействия местного самоуправления на государственную власть и гарантии в отношениях с нею, как:

1. обращение органов и должностных лиц местного самоуправления к государственным органам, порождающее обязанность их рассмотрения и принятия необходимых мер;
2. обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления , решений органов и должностных лиц местного самоуправления - в рамках нормативно установленных их предметов ведения и полномочий - для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также государственными органами;
3. право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительном органе государственной власти субъекта РФ;
4. право на судебную защиту от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления;
5. участие местного самоуправления в при формировании органов государственной власти и проведении референдумов (общефедеральных или региональных);
6. выполнение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Решающая роль государства в установлении и регулировании местного самоуправления обеспечивает реализацию местного самоуправления на государственно-правовых началах и одновременно свидетельствует о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

ФЗ устанавливает, что наделение органов местного самоуправления осуществляется:

1. федеральными законами и законами субъектов РФ - отдельными государственными полномочиями РФ;
2. законами субъектов РФ - отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов , если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Срок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

- на неограниченный срок;
- на срок действия этих полномочий, если данные полномочия имеют определенный срок действия.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов В.П. в своей книге “Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Исторически это взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;

в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских органов - это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма", в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

законности,

сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

добровольности заключения договоров и соглашений;

взаимной ответственности,

гласности.

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,
3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,
4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например-Закон “О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.