Законодательная база российской федерации. Раздел первый

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к Статье 5 Конституции РФ

1. Нормы, сформулированные в комментируемой статье, являются важнейшими для понимания основ конституционного строя России, ее федеративного устройства.

В ч. 1 ст. 5 дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства.

Все разнообразные по форме территориальные образования (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), непосредственно входящие в состав РФ в качестве составных частей единого и целостного федеративного государства, именуются общим родовым понятием - субъект Российской Федерации. Понятие "субъект Российской Федерации" впервые было использовано в ряде нормативных актов, принятых в 1991-1992 гг. (в том числе в одном из протоколов к Федеративному договору), но только в Конституции 1993 г. оно было применено ко всем без исключения составным частям Федерации.

Часть 1 ст. 5 являет собой практическое применение известного принципа федерализма "единство во множестве". С одной стороны, она устанавливает, что многообразные по исторически сложившейся форме и национальному составу части федеративного государства (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) отныне являются едиными по своей сути и конституционному статусу образованиями - субъектами Федерации; с другой - она гарантирует путем закрепления соответствующих положений в специальных статьях Конституции сохранение разнообразия существующих государственно-правовых форм (ч. 1 и 2 ст. 5), а также исторически возникших наименований всех субъектов Федерации (полный перечень приводится в ст. 65). Перечисляя существующие конституционно-правовые формы субъектов РФ, Конституция устанавливает тем самым их закрытый перечень. Это означает, что каждый вновь образованный или принятый в состав РФ новый член обязан облечь свою субъектность в одну из установленных конституционно-правовых форм (см., например, ч. 3 и 4 ст. 4 Закона о порядке принятия в РФ).

Единство многообразных по форме субъектов РФ отражается не только в объединяющем их родовом понятии, но и в том, что Конституция устанавливает равноправие всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса - таких, как право иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (ч. 2 ст. 5, ст. 66).

2. Если ч. 1 комментируемой статьи устанавливает общность между всеми частями единого и неделимого федеративного государства, то ч. 2 фиксирует основные особенности различных конституционно-правовых форм субъектов РФ. Так, в частности, устанавливается, что основной закон республик носит наименование "конституция", а основные законы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов носят наименование "устав". Конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и имеют особый правовой характер.

Конституция (устав) субъекта Федерации - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта. Конституции и уставы субъектов РФ определяют организацию субъектов и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения (ст. 73). Что касается совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72), то конституции и уставы субъектов Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

Об особом правовом характере конституций и уставов субъектов РФ свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом, если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложненным, по сравнению с обычными законами, является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Федерации, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность, по сравнению с текущим законодательством. Кроме того, как следует из ст. 27 Закона о судебной системе РФ, субъекты РФ могут предусматривать специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим конституциям (уставам). Установленная Законом о Конституционном Суде РФ процедура проверки соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции РФ также свидетельствует об их особой правовой природе: такие дела разрешаются Конституционным Судом исключительно в пленарных заседаниях (п. 1 ч. 2 ст. 21).

В ч. 2 ст. 5 применительно к республикам употребляется (правда, в скобках) наименование "государство". Последнее обстоятельство стало причиной достаточно устойчивых представлений о том, что в Конституции якобы признается государственный суверенитет республик, которые к тому же обладают "более высоким" конституционным статусом по сравнению с остальными субъектами Федерации. Необходимые разъяснения были даны Конституционным Судом, который указал, что использование в ч. 2 комментируемой статьи Конституции применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31.03.1992 - признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

По смыслу преамбулы, ст. 3-5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 65, ст. 66 и п. "б" ст. 71 Конституции в их взаимосвязи, республики, как субъекты РФ, не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе самостоятельно наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Конституция, определяя в ч. 1 и 4 ст. 5 статус перечисленных в ч. 1 ст. 65 республик как субъектов Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя РФ и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством (см.: Определение КС РФ от 27.06.2000 N 92-О; Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П).

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности субъектов РФ не являются исчерпывающими. К ним, кроме издания собственных законов (по вопросам, находящимся в ведении субъектов Федерации или входящим в сферу совместного ведения с РФ) относятся также своя территория и население, право образовывать органы государственной власти, иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

3. Часть 3 комментируемой статьи говорит о принципах, основах федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях. Конституция РСФСР 1937 г. использовала понятие "государственное устройство", а Конституция РСФСР 1978 г. - "национально-государственное устройство".

Важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является ее государственная целостность. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории, включающей в себя территории субъектов Федерации (ч. 1 ст. 67); гарантируется единство экономического пространства, не допускающее установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; используется единая денежная единица - рубль; устанавливается верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; все субъекты Федерации рассматриваются как находящиеся в составе РФ; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению РФ; у субъектов Федерации отсутствует право выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности страны и единства системы государственной власти (см. ст. 4, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Государственная целостность РФ обеспечивается также существованием единого и равного гражданства РФ, а также тем, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ч. 1 и 2 ст. 6). Принцип единства системы государственной власти является логическим следствием , согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Единство системы государственной власти в РФ выражается в наличии единой системы органов, совокупная компетенция которых охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства. В единую систему государственной власти входят федеральные государственные органы (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ), а также государственные органы всех субъектов Федерации (ч. 1 и 2 ст. 11). Это единство обеспечивает: особое построение законодательного (представительного) органа РФ - Федерального Собрания, где одна из палат (Совет Федерации) формируется из представителей от каждого субъекта Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95); верховенство Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77); деятельность Президента как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский надзор.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В отношении органов исполнительной власти Президент РФ наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Единство системы государственной власти означает, что органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Согласно разъяснению Конституционного Суда, государственная власть в субъектах Федерации, как и на федеральном уровне, должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (ст. 10) (см. Постановление КС РФ от 18.01.1996 N 2-П).

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Кроме того, в системе исполнительной власти разграничение полномочий может осуществляться с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78). Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что приоритет положений Конституции имеет место при определении как статуса субъектов Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов (см., например, Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П). Из этого следует, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, при всей их важности, носят по отношению к Конституции подчиненный характер и потому не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса РФ и ее субъектов.

Как показывает опыт развития и функционирования современных федеративных и псевдофедеративных систем, каждая из них имеет свои особенности в принципах и формах разграничения полномочий между уровнями власти, но ни одна не является бесконфликтной. Однако наличие эффективных правовых и политических механизмов гармонизации отношений между центром и регионами, готовность властей к диалогу и поискам согласия способны превратить потенциал спора или конфликта в энергию для развития и совершенствования федеративных отношений.

Одной из важнейших основ федеративного устройства Российской Федерации является принцип равноправия и самоопределения ее народов.

Независимо от численности каждый народ РФ имеет право на использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Федерации в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (ст. 9, 17, 26, 28, 29, 45, 68, 69 и др.)*(11).

Признание равноправия народов не исключает учета их разнообразия и особого внимания со стороны государства к определенным их группам. Так, например, крупные национальные общности, являющиеся так называемым "титульным" народом республик, входящих в состав РФ, получили право устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях республик (ч. 2 ст. 68). В то же время народам, которые в силу разных причин оказались менее защищенными и легко уязвимыми (национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы), в соответствии с Конституцией (ст. 69) обеспечивается специальное внимание государства, особые права и гарантии сохранения их существования, что согласуется с международно-правовыми нормами*(12) и создает предпосылки для равенства в социальных результатах.

Как уже отмечалось, право народов на самоопределение в пределах России может осуществляться в самых различных формах от создания условий для свободного национально-культурного развития народов, их языка, традиций, религий и т.д. до образования новых субъектов Федерации. Однако при этом важно помнить, что субъекты Федерации не наделены правом выхода из ее состава. Это полностью соответствует принципам, установленным в нормах международного права, и является одной из важнейших гарантий государственной целостности России.

Так, согласно Декларации "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., возможными формами самоопределения народов являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор одной из этих форм самоопределения не может вести к разрушению государственного единства и ущемлению прав человека. В Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства, поскольку ничто в самоопределении народов "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий данной территории без различий расы, вероисповедания и цвета кожи. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны"*(13).

4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение ее ч. 1 о равноправии субъектов Федерации. Из названной нормы следует, что все субъекты РФ, независимо от из конституционно-правовой формы, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. При этом каждый из субъектов РФ вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, находящихся в составе края или области. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается также в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ.

Необходимо особо отметить, что Конституция принципиально не использует понятие "равенство" в отношении субъектов РФ. Очевидно, что они не тождественны в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином отношении. Но это не означает их неравноправия или асимметрии конституционного статуса. Закрепленное в Конституции равноправие субъектов РФ предполагает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные Основным Законом равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов Федерации.

Как установил Конституционный Суд, федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики обязаны "исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации" (см. Постановление КС РФ от 15.07.1996 N 16-П*(14)).

Текст Ст. 5 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 5 Конституции Российской Федерации

Формирование федеративных отношений в России включает в себя несколько этапов:

1918-1922 гг. — этап автономизации в рамках суверенного государства — РСФСР;

1922-1925 гг. — этап оформления административных единиц и фактическая утрата Россией суверенитета;

1925-1990 гг. — этап увеличения числа, развития и укрупнение субъектов в рамках несуверенного государства РСФСР;

1990-1993 гг. — демократический этап «парада суверенитетов» самой Российской Федерации и республик в ее составе;

с 1993 по настоящее время — этап преодоления асимметрии в федеративном устройстве и дальнейшего укрупнения субъектов Федерации.

1. Вступление в силу Конституции России 1993 г. знаменовало собой начало нового этапа в развитии федеративных отношений — преодоления асимметрии в ее устройстве. Строго говоря, начало этому процессу было положено еще до принятия действующей Конституции заключением Федеративного договора, которым вся территория страны была превращена в совокупность субъектов Федерации, иными словами, объявление бывших административно-территориальных единиц: областей, краев, городов федерального значения — субъектами Российской Федерации. Таким образом была преодолена социальная несправедливость, когда территории, дававшие до 80% валового национального продукта страны, в которых проживало 75% ее населения, имели политических прав меньше, чем так называемые субъекты национального типа.

Однако и после подписания Договора асимметрия в федеративном устройстве России продолжала сохраняться, поскольку республики объявлялись суверенными государствами в составе Федерации, а автономии, области, края и города федерального значения приобретали по Договору несколько меньше прав, чем республики. В первой части комментируемой статьи был сделан первый шаг к исправлению этого положения: все субъекты провозглашались равноправными (подробнее см. комментарий к ч. 4 настоящей статьи). Но и в этом случае элементы неравноправия сохранялись, поскольку девять автономных округов по-прежнему входили в состав областей и краев. Процесс преодоления этого неравенства не может быть одномоментным, поэтому в Конституцию заложен механизм его постепенного решения (подробнее см. комментарий к ст. 66).

2. Новая конструкция федеративных отношений, установленная Конституцией 1993 г., потребовала определения нового статуса входящих в Российскую Федерацию субъектов. В самом общем виде он был определен в ч. 2 комментируемой статьи: республики объявлялись несуверенными государствами. Полагаем, что этот юридический нонсенс в большей степени дань истории, чем стремление придать республикам какой-то особый статус. Как справедливо отметил Конституционный Суд Российской Федерации, понятия «республика (государство) не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. — признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера»*(17).

К таким факторам исторического характера можно отнести и конституционно установленное право республик иметь собственную конституцию. Все остальные субъекты Федерации получили, согласно ч. 2 данной статьи, право принимать свой устав. Практика показывает, что принципиальных различий между конституцией республики и, скажем, уставом края нет. Более того, в ряде субъектов Федерации устав в соответствии с логикой конституционного строительства имеет второе название — Основной закон. Важнее другое: оба типа учредительных актов принимаются субъектами самостоятельно (см. комментарий к ст. 66), не требуют согласия или регистрации на федеральном уровне. Все субъекты Федерации в новых условиях получили право на издание собственного законодательства, чем на практике весьма активно пользуются.

Субъекты Российской Федерации обладают также правом формировать собственные органы государственной власти, иметь свой бюджет, учреждать символы государственной власти, иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, определять государственное устройство своей территории, осуществлять ряд других полномочий в соответствии со ст. 72 и 73 Конституции (см. комментарий).

3. В соответствии с внутренней логикой конституционного строительства, определив устройство федерации в целом и статус ее субъектов, авторы Основного закона в ч. 3 комментируемой статьи перешли к определению основных принципов федеративного устройства России, требующих отдельного пояснения.

Принцип государственной целостности. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 4), целостность государства обеспечивается Российской Федерацией, но это — обязанность, осуществляемая «сверху», всем государством. Это обязанность всего государства перед своим народом, наделившим его частью своей суверенной власти. А в контексте ст. 5 обязанность обеспечения государственной целостности возлагается на субъекты Федерации. Они не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность России: издавать законы и иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, подрывать экономическую мощь и независимость России, обязаны содействовать социально-экономическому и политическому укреплению и развитию страны. Обеспечение государственной целостности предполагает запрет сецессии, сепаратизма, центростремительных тенденций в развитии экономической и социальной сфер.

Разумеется, в основе существования любого демократического государства лежит добровольное согласие и подчинение. Та или иная территория входит в состав федеративного государства на правах субъекта, поскольку пребывание в этом статусе для нее с экономической, политической и социальной точек зрения более комфортно, чем существование вовне, в качестве полностью самостоятельной территории. При этом любое федеративное государство вынуждено соблюдать баланс самостоятельности и подчинения во взаимоотношениях центральной власти и субъектов Федерации. Однако это не означает, что центральная власть не вправе применить санкции против собственного субъекта, не желающего жить в мире и согласии с остальными. Поскольку Конституция 1993 г. относится к числу либеральных, то перечень этих санкций прямо в ней не указан. Однако признаки возможности федерального вмешательства в ней все же могут быть выведены аналитическим путем (см. комментарий к ст. 55, 56, 77, 78). К тому же отдельные формы этого вмешательства в виде досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отказ от прямого избрания Главы субъекта избирателями введены новой редакцией (от 11 декабря 2004 г.) Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»*(18).

Принцип единства системы государственной власти. В современном государстве, основанном на принципе разделения властей, формируются минимум три самостоятельные ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная (см. комментарий к ст. 10).

Каждая имеет свою специфику как по содержанию деятельности, так и по порядку формирования. Органы законодательной власти всех уровней избираются населением соответствующей территории (всей страны или ее субъекта); органы исполнительной власти, поскольку образуют единую систему (см. комментарий к ст. 77), назначаются уполномоченными органами государственной власти, судебной власти — назначаются на должность Главой государства для обеспечения большей независимости от иных ветвей государственной власти. Однако, несмотря на различие функций, основной целью деятельности всех ветвей государственной власти является обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (см. комментарий к ст. 2). В этом смысле все перечисленные ветви государственной власти образуют единую систему органов. И Россия не составляет исключения.

Однако федеративное государство — сложно устроенное образование. Одна из сложностей состоит в том, что федеральные органы власти преимущественно избираются всем населением страны, а субъекты, как государствоподобные образования, обладают значительной самостоятельностью в вопросах формирования собственных органов государственной власти. При этом их население и политическая элита при формировании этих органов руководствуются собственными, в ряде случаев местническими, интересами, не всегда совпадающими с интересами государства. Особенно наглядно это проявляется при избрании Главы субъекта Федерации. Недолгая демократическая история развития России показала: на должности губернаторов субъектов или Президентов Республик иногда избирались яркие личности, завоевавшие симпатии избирателей, но имевшие минимальные знания и опыт в управлении не только гражданскими структурами, но и экономикой вообще.

Именно этим обстоятельством объясняется стремление центральной власти изменить порядок формирования Глав субъектов Федерации. Указанным выше Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введен новый порядок избрания Президентов республик в составе РФ и Губернаторов остальных субъектов Федерации. Отныне они избираются не непосредственно населением, а законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в числе одного кандидата, рекомендованного на эту должность Президентом России. Неизбрание рекомендованного кандидата влечет за собой досрочный роспуск парламента субъекта.

Авторы настоящего комментария полагают, что такой порядок нарушает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти (см. комментарий к ст. 3 и 32), а также противоречит смыслу ст. 77 Конституции (см. комментарий). Если федеральный центр в целях обеспечения государственной целостности России стремится повысить личные качества избираемого Главы субъекта Федерации, он должен воспользоваться правом выдвинуть своего кандидата на свободные, конкурентные выборы, но осуществлять этот выбор должны непосредственного избиратели.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из наиболее сложных вопросов в организации государственной власти федеративного государства является оптимальное разграничение полномочий между центральной и региональной властью. Как показывает зарубежный опыт, различные государства используют разные способы деления этих полномочий, основанные на собственных национально-исторических традициях, но и в этом случае время от времени наступает необходимость их пересмотра в связи с изменившимися политическими, экономическими или иными реалиями. Россия в момент принятия Конституции 1993 г. оказалась именно в такой ситуации. Широкомасштабная реформа федеративных отношений потребовала пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.

Конституция 1993 г. впервые наряду с традиционным понятием «полномочия» использует новый для российского конституционного права термин «предметы ведения». Это более широкое понятие, означающее, на наш взгляд, перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти. Таким образом, Конституция в ст. 71 (см. комментарий) определяет ту группу вопросов, которые решает исключительно федеральная власть, по остаточному принципу устанавливается круг вопросов, решаемых самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 73), и наибольшую группу составляют те вопросы, которые центральная и региональные власти решают совместно (см. комментарий к ст. 72).

Однако следует отметить, что, в отличие, скажем, от ФРГ, где эти вопросы решаются в порядке конкуренции, в России Конституция сохраняет в этой части принцип исключительности за каждым уровнем государственной власти. Иными словами, применяется принцип последовательности: сначала федеральная власть издает свой закон, а затем субъект Федерации дополняет его собственным, не противоречащим федеральному нормативно-правовым актом (см. комментарий к ст. 76).

Из принципа разграничения предметов ведения логично вытекает принцип соответствия полномочий того органа государственной власти, который реализует предметы ведения, набору и содержанию этих вопросов.

Принцип равноправия и самоопределения народов. Как отмечалось выше (см. комментарий к преамбуле), Россия — многонациональное государство, населенное более чем 125 нациями и народностями, различными по численности, языку, быту, верованиям, культуре, письменности и уровню социально-экономического развития. Однако, несмотря на указанные различия, Конституция предоставляет всем народам равные условия для существования и развития, запрещает дискриминацию граждан по национальному признаку (см. комментарий к ст. 19 и 26).

Равноправие не исключает самоопределения каждого народа в условиях его самобытности и национально-этнических традиций и особенностей. В этих целях Конституция устанавливает дополнительные гарантии для развития малочисленных народов России (см. комментарий к ст. 69), гарантирует развитие национальных языков (см. комментарий к ст. 26 и 68), свободу вероисповедания (см. комментарий к ст. 28) и иные формы самоопределения.

4. Часть 1 настоящей статьи устанавливает «горизонтальное» равноправие субъектов, т.е. равенство в правах между собой (см. комментарий к ч. 1 ст. 5). А в части 4 той же статьи Конституция устанавливает «вертикальное» равноправие, т.е. равенство прав и возможностей субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Таким образом, отменяется принцип исключительности, действовавший в некоторых случаях на предшествующих этапах развития федеративных отношений. Это означает, что все субъекты Федерации обладают равными правами и обязанностями по отношению ко всем федеральным органам государственной власти.

1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

4. Общественные объединения равны перед законом.

5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет.

2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Статья 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Статья 107

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Последняя редакция Статьи 5 Конституции РФ гласит:

См. комментарии к статье 5 Конституции РФ

Комментарий к Ст. 5 КРФ

1. В ч. 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются по сути национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа) и города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование; автономные округа (появились в 30-х годах ХХ в. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются по происхождению и этническому компоненту национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края или области и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий. Названные государственные образования с этническим элементом: республики, автономная область, автономные округа - это образования всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование.

Фиксация в Конституции перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Кроме того, есть основания полагать, что данная Федерация в обязательном порядке должна включать все указанные виды субъектов (в контексте с этим очевидно, например, что объединение автономных округов с субъектами, в состав которых они входят, при неизменной Конституции не может привести к полному исчезновению названного вида субъекта Федерации).

Формально различаясь, субъекты Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в Конституции 1993 г. и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами Федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (см. комм. к ст. 66 Конституции). Конституционный Суд признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов Федерации (Постановление от 14 июля 1997 г. N 12-П//СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3581). Это стало определяющим обстоятельством и в деле о дорожных фондах, рассматривая которое Конституционный Суд пришел к следующему выводу: равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов власти со всеми субъектами Федерации. Российская Федерация, в частности, не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников (Постановление от 15 июля 1996 г. N 16-П - СЗ РФ. 1996. N 29. ст. 3543).

Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики государствами (ч. 2 ст. 5), допускает установление ими собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68), предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они, видимо, должны иметь договорную или федерально-законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации по существу становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще. Именно с учетом сказанного Конституционный Суд признал допустимым правомочие федерального законодателя дифференцированно распределять поступления от дорожных фондов, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников (Постановление от 15 июня 1996 г. N 16-П).

2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов прошлого века. Однако такая запись - "республика (государство)", подчеркнул Конституционный Суд, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера; Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; N 29, ст. 3117).

Республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу. Касаясь символов, Конституционный Суд отметил, что республики, как и другие субъекты Федерации, вправе самостоятельно их вводить, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционно подобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы: герб, флаг, гимн.

3. Часть 3 комментируемой статьи говорит об основах (принципах) федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство". В комментируемой же части ст. 5 сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Федерации (см. комм. к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.). Сохранению государственной целостности, как определил Конституционный Суд, служит и регулирование, согласно которому в Российской Федерации статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические объединения. Создание же региональных партий, во всяком случае в настоящее время, представляет собой угрозу этой целостности, поскольку стимулирует отстаивание преимущественно сугубо региональных и местных интересов, прав соответствующих этнических (региональных) групп и не будет способствовать формированию оптимальной партийной системы как части политической системы страны (Постановление от 1 февраля 2005 г. N 1-П//СЗ РФ. 2005. N 6. ст. 491).

Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П (СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3424), важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти: Президентом РФ, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством РФ, федеральными судами, Прокуратурой РФ и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комм. к соответствующим статьям).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти - соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых "сдержек и противовесов", при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (Постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 г. N 2-П//СЗ РФ. 1996. N 4. ст. 409), ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который включает в том числе меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов; деятельность Президента как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий (например, ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации"//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 231); судебный контроль ( , ), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 77), Президент наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Единство системы государственной власти, однако, нельзя понимать как право федеральных органов государственной власти вмешиваться в деятельность региональных органов, подменять их и давать указания. В демократическом правовом государстве действует принцип собственной компетенции, за осуществление которой та или иная публично-властная структура несет как правовую, так и политическую ответственность и в осуществление которой (компетенции) никто не вправе вторгаться.

В то же время принцип собственной компетенции не означает бесконтрольности осуществления органами государственной власти (а равно органами местного самоуправления) своих полномочий. Но данный контроль может осуществляться только в пределах и формах, установленных Конституцией и законом, причем главной из этих форм является судебный контроль, к которому могут прибегать как другие органы государственной власти, так и граждане.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комм. к ст. 71-73). Оно осуществляется настоящей Конституцией и в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исполнительной власти также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации), федеральным законом (см. комм. к ч. 3 ст. 11).

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция (преамбула) определяет данный принцип как общепризнанный.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комм. к соответствующим статьям).

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными. К таковым Конституция относит национальные меньшинства и их особую разновидность - коренные малочисленные народы (см. комм. к ст. 69, п. "в" ст. 71, п. "б", "м" ч. 1 ст. 72).

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (Ведомости СССР. 1976. N 17. ст. 291). В соответствии с указанными пактами "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. (Ведомости РСФСР. 1990. N 2. ст. 22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965) созданы правовые основы для самоопределения этнических сообществ в форме национально-культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей. В Постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. N 3-П (ВКС. 1993. N 1) отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (см.: Международное право в документах. М.: 1992. С. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Конституционный Суд в упомянутом выше Постановлении от 13 марта 1992 г. N 3-П определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека".

4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты Федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ (см. комм. к ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134-136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Вверх