Проблема обеспечения самостоятельности регионального законодательства по предметам ведения субъектов Российской Федерации, как фундаментальный признак исключительной компетенции субъектов РФ, остается открытой, поскольку в федеральном законодательстве редко встречаются прямые указания на регулятивные полномочия субъектов РФ, а попытки региональных законодателей восполнить пробелы в правовом регулировании нередко истолковываются как противоправные попытки посягательства на регулятивные полномочия федерального центра.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые по собственному предмету ведения, имеют приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает всех применить закон субъекта Российской Федерации. Следовательно, наличие у субъектов Федерации своих конституций (уставов) и своего законодательства является правовой формой реализации полноты государственной власти субъектов РФ. Однако Конституция РФ дает весьма ограниченные ориентиры для регионального законотворчества. Так, Федеральный закон от 6.10.99 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, жестко унифицировал порядок решения законодательных вопросов организации государственной власти в субъектах РФ.
Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ, в частности вопросы его назначения и снятия «в связи с утратой доверия» Президентом РФ, являются еще одним весомым доводом в несамостоятельности ведения субъекта Федерации и унитарности российского государства. Данный вывод следует и из особых мнений А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который указывает, что является бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов РФ к общим принципам организации системы органов государственной власти, т.е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом, а вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации.
Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Учредительный характер предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. Конституционное законодательство субъектов РФ сводиться к дублированию Конституции РФ или федерального законодательства, а его цель - регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ. Российской Федерации важно обеспечить не единообразие, а единые принципы, отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее - предмет федерального законодателя, а частное - забота субъектов РФ
В целях решения указанных выше проблем, считаем необходимым закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции РФ в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное положение будет соответствовать ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Перечень должен быть открытый, с закреплением основных исключительных полномочий субъектов, что не позволит произвольно вмешиваться Федерации в предметы исключительного ведения субъектов РФ. Реализация указанных предложений позволит обеспечить реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации.
Вопросы исключительного ведения субъектов РФ. Участие субъектов РФ в решении вопросов совместного ведения.
Статья 72 Конституции закрепляет предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах статьи 72, можно условно разделить на несколько групп:
1) вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод;
2) вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы;
4) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
3. Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) - только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.
4. Часть 2 статьи 72 конкретизирует содержание главы 1 "Основы конституционного строя", в которой (см. части 1 и 4 статьи 5) указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Конституция России не предусматривает исключительную компетенцию субъектов Федерации, поскольку компетенция субъектов определяется в ней по остаточному принципу. Конституция в статье 73 говорит лишь о "всей полноте" государственной власти, присущей полномочиям, осуществляемым субъектами Федерации. Обладая всей полнотой государственной власти в смысле статьи 73, отдельные субъекты РФ вправе по соглашению с федеральными органами относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению Федерации.
Положение статьи 73 сформулировано на базе сходных с ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации вошло положение о том, что республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов власти. Представляется, что употребленная здесь, как и в статье 73, формулировка "вся полнота государственной власти" имеет чисто декларативный характер и реально означает просто полномочия, определяемые по остаточному принципу.
Субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты по вопросам совместной компетенции, но обязаны при этом руководствоваться общими нормативными основами, устанавливаемыми федеральными законами. В случае противоречия между федеральным законом и любым актом, изданным субъектом Федерации по вопросам статьи 72, действует федеральный закон. Федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности.
4. Часть 4 статьи 76 говорит о компетенции, которая может быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это вопросы, которые находятся вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. вопросы, которые не упомянуты в перечнях статей 71 и 72 Конституции. По этим вопросам субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты независимо от федерального законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Компетенцию, т.е. совокупность предметов ведения и полномочий субъектов РФ, составляют:
üПредметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепленные в ст.72 Конституции РФ, которые распространяются в одинаковой степени на всех субъектов РФ;
üВ ст.73 Конституции РФ установлено, что вне предметов ведения РФ (ст.71 Конституции РФ) и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ), субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
1. Предметы ведения и полномочия субъектов РФ по вопросам совместного ведения с РФ. Эта группа предметов ведения характеризуется тем, что в определенных пределах реализуют свои полномочия и РФ, и субъекты РФ (ст.72 Конституции РФ). Наиболее обширная и устойчивая группа полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, закреплена и гарантирована Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственно власти субъектов РФ» (с изменениями и дополнения на наст. время). В пункте 2 ст. 26.3 названного ФЗ содержится весьма значительное количество подпунктов (около 60), определяющих полномочия органов государственной власти субъектов РФ в различных сферах экономической, социально-культурной жизнедеятельности субъектов РФ, а также в области их международного сотрудничества.
В 2004-2007гг. в РФ были предприняты меры, направленные на дальнейшее совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти РФ по отношению к органам государственной власти субъектов РФ. Соответствующими ФЗ передавались определенные полномочия РФ для осуществления органами государственной власти субъектов РФ. В результате значительно были расширены полномочия субъектов РФ по многим направлениям жизнедеятельности. Субъекты РФ получили право управлять учреждениями здравоохранения, образования и науки, культуры и спорта, предприятиями и учреждениями автомобильного транспорта, строительства и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений, телевидения и радиовещания, полиграфическими предприятиями, издательствами, информационными и телеграфными агентствами, предприятиями строительных материалов и конструкций, жилищно-коммунального хозяйства, природных ресурсов и охраны окружающей среды.
2. Предметы исключительного ведения субъектов РФ. Конституция не устанавливает перечня исключительных полномочий субъектов РФ. Невозможно перечислить все вопросы, которые приходится решать органам государственной власти субъектов. Содержащаяся в Конституции формула об обладании субъектами РФ всей полнотой власти за пределами ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения способствует стабильности статуса субъектов РФ, развитию их инициативы. Исключительные полномочия субъектов РФ определены их конституциями или уставами на основе Конституции РФ, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ и осуществляются органами государственной власти субъектов РФ.
Loading...