Государственное управление миграционными. Государственное управление миграционными процессами

Как показало исследование, в постсоветской России длительное время отсутствовала научно обоснованная и взвешенная концепция государственной миграционной политики. Неотъемлемым звеном в разработке продуктивной модели такой концепции является анализ миграционных процессов в стране в целом и принимающих территориях в частности. Проведенный автором анализ миграционных процессов может стать серьезной теоретической и методологической основой исследования проблем, а также разработки и внедрения конкретных технологий по оптимизации миграционных институтов, процессов и технологий в современных российских условиях.
Важно отметить, что формирование и реализация миграционной политики понимается в монографии одновременно и как политика, и как управление миграционными процессами. Формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с разработкой политики и оптимизацией собственной миграционной политики, осуществляемую органами власти, а управление миграционными процессами, как реализация миграционной политики - деятельность государственных и общественных организаций, связанных с реализацией этой политики, и ответную реакцию мигрантов на действия властей.

Распад Союза ССР, изменение геополитической ситуации вокруг Российской Федерации, этнополитические и военные конфликты, породившие проблему беженцев, явились дестабилизирующими политическими и экономическими факторами развития страны и обусловили политизацию миграционных процессов в современной России. Политизация миграции и рост конфликтогенности, связанной с миграционным фактором, в определенной степени обусловлены недостаточно эффективным обустройством и адаптацией мигрантов в местные сообщества.
К сожалению, в Российской Федерации государственная миграционная политика и управление миграцией населения в современных условиях осуществляется в направлении увеличения мифологизации миграционных проблем и мигрантофобии, причем даже в сознании ряда государственных чиновников. Такое положение определяет проведение жесткой миграционной политики и управления миграцией населения с ориентацией на силовые меры. Однако демографический кризис, порождающий дефицит трудовых ресурсов, обезлюживание отдельных регионов России заставляет государство рассматривать миграционный потенциал как существенный ресурс в социально-экономическом развитии страны и корректировать миграционную политику. Это выражается, прежде всего, в отказе от ее реализации в части устранения негативных миграционных процессов только силовыми методами и переходе к цивилизованному управлению этими миграционными потоками, прежде всего, экономическими методами, в создании необходимых условий для реализации законных прав мигрантов, в обеспечении баланса этих прав и интересов между мигрантами и местными жителями. Очевидно, что все перечисленное касается также лиц, ищущих убежища на территории России. На наш взгляд, достигнув осознания, что массовая миграция - наша необходимость, уже сегодня необходимо, чтобы миграционная политика, политическое и государственное управление миграцией населения перестраивались в сторону оптимизации этих процессов

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Семёнова, Аза Владимировна. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Семёнова Аза Владимировна; [Место защиты: Сарат. гос. ун-т им. Н.Г. Чернышевского].- Саратов, 2011.- 208 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/1040

Введение

Глава I Системный подход к реализации государственного управления в сфере миграционной политики Российской Федерации .

1.1 Характеристика современной миграционной ситуации в России 20

Глава II Нормативно-правовое регулирование миграционной политики в Российской Федерации .

2.1 Нормативно-правовое обеспечение государственного управления в сфере реализации миграционной политики 68

2.2 Регламентация миграционных процессов 107

Глава III Проблемные вопросы деятельности Федеральной миграционной службы России на современном этапе .

3.1. Административно-правовой статус Федеральной миграционной службы России 119

3.2. Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации 134

Заключение 164

Библиография

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Миграция населения для многих государств стала важным фактором их экономического и социального развития. На современном этапе глобализации практически не осталось стран, которые в той или иной степени не были вовлечены в миграционные отношения. Начало массовой миграции на территорию Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Государство в тот период было не готово к регулированию потоков миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленности к широкомасштабным миграционным потокам не только законодательной базы, но и всей системы исполнительной власти, кадрового потенциала, оснащения границ и прочего, привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли определенную роль и внутренняя социальная напряженность, берущая начало в Северо-Кавказском регионе, и изменение общей конъюнктуры на рынке труда. Таким образом, Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих соблюдать права беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий мигрантов.

В настоящее время миграция (трансграничная и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер - уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Кроме того, неконтролируемая миграция не позволяет обеспечить защиту прав самих мигрантов, что необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз.

На современном этапе политика нашей страны в сфере управления миграционными процессами не обрела четких границ общегосударственной политики, например, в области административного содействия потенциальным мигрантам, чей переезд в Российскую Федерацию необходим и для нашего государства с экономической точки зрения. В России сегодня проживают более 10 миллионов иммигрантов, и по этому показателю она занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки, и это только по официальным данным.

Неопределенность формулирования в Конституции Российской Федерации предмета ведения в сфере миграционной деятельности дает основание законодателю переносить финансовое и организационное бремя

содействия переселению соотечественников из-за рубежа, оказания помощи вынужденным переселенцам на субъекты Российской Федерации. Существующая система реализации государственной политики, государственных услуг, контроля (надзора) в миграционной сфере не получила должной научной разработки и, как следствие, не имеет альтернативы. Независимая научная экспертиза законопроектов, затрагивающих право граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, не стала еще правилом нормотворческой деятельности. Указанные недостатки дополняет не отвечающее общепризнанным международным рекомендациям российское законодательство в сфере обеспечения прав и свобод вынужденных мигрантов. Остаются за пределами правового поля судьбы экологических беженцев, жителей ликвидируемых и закрываемых в результате деградации градообразующей базы городов и поселков, приграничных районов Сибири и Дальнего Востока, Севера страны и иных категорий вынужденных мигрантов, нуждающихся в государственной поддержке. Порядок предоставления статуса беженца в Российской Федерации, в отличие от аналогичной европейской процедуры, неоправданно сложен и продолжает оставаться двухступенчатым.

Основная проблема миграционного законодательства Российской Федерации - отсутствие систематизации в данной сфере. Современная нормативно-правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более двухсот нормативно-правовых актов, из которых 57 -федеральные законы, что неизбежно приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования, злоупотреблению использования норм отсылочного характера к актам подзаконного уровня и т.д. В связи с этим продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного систематизированного законодательства, направленного на обеспечение национальной безопасности страны, а также на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Дальнейшее развитие миграционного законодательства должно быть нацелено на формулирование основных понятий, четко отражающих правовую суть регулируемых правоотношений, поскольку в настоящее время нет даже нормативного определения базовых дефиниций.

Многочисленные беженцы и вынужденные переселенцы из государств «старого» и «нового» зарубежья представляют собой практически неконтролируемый поток мигрантов. В условиях существования «прозрачных» границ с республиками бывшего СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами резко возросло количество иностранных граждан, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. К этой категории принадлежат и лица, прибывающие в страну для организации торговли оружием, перевозки наркотиков, незаконного перемещения людей, в связи с чем проблема неконтролируемой миграции приобретает угрожающий характер, обостряя криминогенную обстановку, особенно в крупных городах.

Для государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации, осуществления контроля за миграционной ситуацией, своевременного принятия мер по ее нормализации необходима система иммиграционного контроля, с помощью которой контролируются въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывание на территории страны и соответствие цели въезда, порядок выезда с территории Российской Федерации данной категории лиц и другое. При этом особенно важны меры двустороннего и многостороннего сотрудничества государств, определение совместных стратегий в формировании контроля.

Сложившаяся ситуация в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации объективно требует разработки и применения современных подходов к государственному управлению в области миграционной политики, так как существующая система управления не справляется в полной мере с неконтролируемым потоком нелегальных мигрантов, точное количество которых невозможно отследить. К тому же процедуры по содержанию и дальнейшему административному выдворению нелегально пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства для Российской Федерации оказываются слишком затратными.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере реализации органами власти Российской Федерации миграционной политики.

Предметом диссертационного исследования выступает

организационно-правовая деятельность органов исполнительной власти, ведающих вопросами миграции, а также нормативно-правовые акты, связанные с регулированием миграции в Российской Федерации.

Научная задача диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения сущности государственного управления по реализации миграционной политики в Российской Федерации на основе разработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего данную сферу общественных отношений, и функционирования соответствующих органов исполнительной власти.

Цель диссертационной работы: исследование административно-правовых основ миграционной политики через анализ современного миграционного законодательства Российской Федерации и системы органов государственной власти, реализующих миграционную политику в России.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

Провести сравнительный анализ базового понятийного аппарата
(«административно-правовой механизм миграции населения»,
«иммиграционный контроль», «незаконный мигрант») с учетом раскрытия
юридической составляющей дефиниции «миграция населения», с помощью
которой проводится описание объекта анализа;

Проследить историческое развитие миграционных отношений;

изучить миграционную функцию государства как самостоятельное и обязательное направление осуществления государственной деятельности;

проанализировать нормативно-правовое регулирование миграционных процессов через изучение структуры нормативно-правовых актов Российской Федерации;

определить основные направления регламентации в рамках реализации миграционных процессов;

выявить проблемные аспекты в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения, в частности через определение административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России;

рассмотреть порядок взаимодействия органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере миграции, с общественными объединениями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства;

изучить основы иммиграционного контроля Российской Федерации и дать основные рекомендации по его совершенствованию.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, использовались результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, уголовного права, а также обобщения и выводы философии, социологии, теории государственного управления. Особый интерес представляли работы А.П. Алехиной, Ю.С. Адушкина, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, В.В. Венгерова, О.Д. Воробьевой, Е.И. Габричидзе, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, Е.С. Красинца, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, Э.Г. Липатова, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, В.И. Мукомеля, Б.В. Российского, Л.Л. Рыбаковского, СВ. Рязанцева, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, СЕ. Чаннова, Т.Н. Юдиной, В.А. Юсупова, Б.С. Эбзеева; Кэролайн Б. Бреттелл и Джеймса Ф. Холлифилда и других ученых.

Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая основа диссертационного исследования включает постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в материалах Интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.

Методологической базой диссертационного исследования является совокупность общенаучных и специальных методов научного познания.

В частности, методы формальной логики, такие, как описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, позволили дать характеристику государственному управлению в сфере реализации миграционной политики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов в нормативном правовом регулировании. Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть государственное управление в сфере реализации миграционной политики с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих данную проблематику вопросов.

Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, в ходе исследования был применен сравнительно-правовой метод при изучении как национальных нормативных правовых актов, регулирующих сферу миграции, так и международных. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции иммиграционного контроля. В свою очередь, в рамках статистического метода, проанализировано большое количество статистической информации. В ходе написания работы применялись и иные методы исследования. Например, метод исторического анализа применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды, с целью иллюстрации динамики государственного управления миграционными процессами в России.

Степень научной разработанности проблемы. В последние годы управлению миграционными отношениями посвящены научные труды ведущих юристов, политологов, демографов, экономистов и социологов, обращавшихся к различным проблемам, возникающим в процессе миграции населения.

Социально-экономический аспект развития миграционных отношений в России исследовался такими учеными, как А.А. Гребенюк, А.Р. Димаев, И.В. Ивахнюк, П.П. Лисицин, СЕ. Метелев, В.И. Мукомель, В.Н. Петров, Л.Л. Рыбаковский, О.Л. Рыбаковский, СВ. Рязанцев, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдина и другие.

Реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере отдельных категорий мигрантов рассматривали в своих работах ученые-политологи О.А. Болбот, В.А. Волох, М.Ю. Ежова, Р.Х. Мирзоев, О.А. Одарик, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шереметьева и другие.

Итоги изучения правового статуса мигрантов, особенностей борьбы с нелегальной миграцией подведены публикациями таких ученых-правоведов, как А.С Автономов, Г.Е. Алексеев, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашова, Ф.П. Васильев, Е.В. Галуза, А.С. Дугенец, А.Н. Жеребцов, А.С. Прудников, СА. Прудникова, А.Н. Сандугей, Т.Я. Хабриева и другие.

В последнее десятилетие пристальное внимание стало уделяться актуальным проблемам миграции. Анализ различных ее аспектов стал

предметом немалого числа диссертационных исследований. В ряду наиболее интересных из них, посвященных проблемам административно-правового регулирования миграции и ее субъектов, следует назвать работы М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; касающихся теоретических и исторических основ миграции, - М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; освещающих проблемы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, - диссертации К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещеевой; конституционно-правового регулирования миграционных процессов - И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции - Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В. А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; регулирования внешней и трудовой миграции - Н.А. Азарова, О.Н. Веретенниковой, П.В. Коновалова, С. Д. Степанова; административно-правового регулирования режима пребывания и миграционного учета иностранных граждан - Л.В. Ивановой, М.Б. Илезова, Н.В. Трофимчук, О.Н. Шерстобоева.

Однако специального комплексного исследования проблем государственного управления в сфере реализации миграционной политики не проводилось.

Научная новизна диссертационной работы заключается в самостоятельном и практическом исследовании проблем административно-правового механизма реализации миграционной политики органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействия данных органов с общественными объединениями, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях совершенствования миграционной политики государства. В диссертации предложены дефиниции следующих понятий: «миграция населения», «иммиграционный контроль», «контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции». Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые определены как перспективы совершенствования законодательства в данной сфере и деятельности органов исполнительной власти, реализующих миграционную политику Российской Федерации. В частности, комплексный подход, примененный к объекту исследования, позволил выявить недостатки правового регулирования и сформулировать рекомендации по их устранению. Кроме того, с учетом степени разработанности различных аспектов соответствующей проблематики автором приводится ряд предложений по вопросам внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В связи с отсутствием базовых дефиниций в действующем
законодательстве России, закрепляющем миграционные отношения,
представляется необходимым сформулировать понятийный аппарат в сфере
нормативно-правового механизма регулирования миграционных отношений
в Российской Федерации. В частности, дано авторское определение понятия
«миграция населения» - это совокупность массовых перемещений как
отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных
граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп,
обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами,
возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и
неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их
соотношением с другими правовыми категориями, например социальное
обеспечение, медицинское обслуживание и т.д., а также видами
перемещений физических лиц и их основных групп. Административно-
правовая составляющая данного определения заключается в наделении
правовым статусом субъекта перемещения - «физическое лицо (гражданин
РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства)», в «ограниченном и
неограниченном» характере «продолжительности места пребывания и
жительства» указанных субъектов миграции (речь идет, в частности, о мерах
контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти,
наделенных полномочиями в сфере миграции), с учетом особенностей
государственного управления миграционных отношений в вопросах
социального обеспечения, медицинского обслуживания мигрантов и других.
Диссертант считает, что рассматриваемые понятия необходимо отразить в
преамбуле или общих положениях Федерального закона от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации», так как, по мнению автора, данный правовой акт является
базовым законом, регулирующим исследуемые общественные отношения.

2. Дана авторская формулировка дефиниции «иммиграционный
контроль» - это осуществляемый уполномоченными органами
исполнительной власти комплекс мероприятий по соблюдению
иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного
законодательства Российской Федерации.

3. Доказана необходимость в разработке и принятии Стратегии развития
миграционного законодательства Российской Федерации, призванной
определять основные направления реформирования миграционного
законодательства, указывать первоочередные задачи и конечную цель в виде
формирования эффективного миграционного законодательства и
объективного повышения правоприменительной практики. Стратегия
является программным документом, поэтому формирование и реализация
государственного управления миграционными правоотношениями должно
осуществляться через деятельность органов исполнительной власти. Автором
обозначена последовательность реализации Стратегии путем закрепления
следующих этапов:

определение базовых понятий в сфере миграции;

уточнение характера предмета регулирования;

Конкретизация основных направлений и круга субъектов
государственной миграционной политики;

Формирование механизма реализации государственной политики в
целях создания правовых, социально-экономических, организационных
условий;

Обеспечение контрольно-надзорной деятельности за
иммиграционными процессами в Российской Федерации;

Разработка регламентации миграционных процессов;

Совершенствование регионализации миграции, специфика которой
должна заключаться в разработке локальных нормативно-правовых актов,
регулирующих общественные отношения в сфере миграции.

4. Сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-
правового регулирования в сфере миграции населения. В частности,
подтверждается необходимость принятия Миграционного кодекса
Российской Федерации как единого акта, регулирующего весь комплекс
миграционно-правовых отношений. Основная цель принятия Миграционного
кодекса Российской Федерации рассматривается автором с позиции
административно-правового регулирования и состоит в обобщении
нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом
формирования механизма эффективного управления миграционными
процессами, который имеет системный характер и заключается в
совершенствовании его основных форм (правовых, организационных,
режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без
гражданства), а также в необходимости создания механизма
территориального распределения мигрантов, в формировании
государственных мер, направленных на предотвращение и борьбу с
незаконной миграцией, что значительно упростит реализацию миграционной
политики Российской Федерации, ускорит решение проблемных вопросов,
позволит сократить бюджетные расходы. Следовательно, Миграционный
кодекс Российской Федерации должен включать не только (во-первых)
общие положения, закрепляющие законодательство о миграции; задачи;
принципы; действие законодательства во времени, в пространстве и по кругу
лиц, но и (во-вторых) ответственность за правонарушения в сфере миграции,
а также положения по формированию эффективного государственного
управления в сфере реализации миграционной политики Российской
Федерации.

5. Отмечается важность и значение контроля как одной из
составляющих базовой миграционной политики, при этом проводится анализ
дефиниций, непосредственно применяемых при реализации контрольно-
надзорных мероприятий органами исполнительной власти в сфере миграции.
В результате автор приходит к выводу, что законодателем не
сформулированы понятийные характеристики контрольно-надзорной
деятельности в сфере миграции, что негативно влияет на

правоприменительную практику и формирование научного подхода в данной сфере. В связи с изложенным предлагается следующее определение, которое необходимо закрепить в Стратегии развития миграционного законодательства Российской Федерации: контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции - это комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной миграции на территорию Российского государства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны.

6. Аргументируется создание в структуре Федеральной миграционной
службы России иммиграционной полиции - отдела, способствующего
эффективному выявлению нарушений миграционного законодательства со
стороны иностранных граждан и лиц без гражданства в ходе проведения
контрольно-надзорных мероприятий, что послужит базовым звеном в
строительстве эффективного государственного управления миграционной
политикой, путем укрепления миграционной безопасности страны. Кроме
того, в целях предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых
мигрантами, данный отдел должен осуществлять взаимодействие и
координацию деятельности с участием правоохранительных органов в
борьбе с преступностью в сфере миграции.

7. Доказана необходимость увеличения установленных
законодательством сроков составления протокола об административном
правонарушении до одного месяца, а следовательно, внесения изменений в
пункт 2 статьи 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях в части увеличения срока составления протоколов об
административных правонарушениях, совершенных иностранными
гражданами и лицами без гражданства. Отмечается, что в ходе
осуществления деятельности по контролю за соблюдением миграционного
законодательства возникает проблема по привлечению к ответственности
иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие
их личность. Незаконные мигранты осведомлены о существующей проблеме,
в результате сокрытие ими документов, удостоверяющих личность,
приобрело массовый характер; протокол об административном
правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно;
установить личность в определенные законом сроки административного
задержания, то есть за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ) не удается. На
практике нарушители миграционного законодательства подлежат
освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают
нарушать законодательство Российской Федерации.

8. Обосновывается предложение внести в Кодекс Российской Федерации

об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в качестве самостоятельного вида наказания общественно полезный труд, применяемый как дополнительная мера наказания к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим миграционное законодательство России и не имеющим возможности оплатить административный штраф. При этом обязательна разработка правовых актов управления, содержащих требования к порядку реализации данного вида административного наказания, в частности устанавливающие условия содержания лиц, подвергнутых данному наказанию, способ базового расчета оплаты труда и порядок его зачисления в доход соответствующего бюджета.

Автором установлена необходимость разработки и введения в действие административного регламента взаимодействия Федеральной миграционной службы России и Министерства здравоохранения и социального развития России по регулированию вопросов определения медицинского учреждения в качестве принимающей стороны, поскольку согласно действующему законодательству медицинское учреждение, в котором может находиться на лечении лицо без документов, удостоверяющих личность (например, иностранный гражданин или лицо без гражданства), в полном объеме несет ответственность за данных лиц (проживание, питание, налоги и т.д.); кроме того, финансирование по данным вопросам не предусмотрено.

Доказана целесообразность разработки и издания административного регламента, закрепляющего процедуру создания электронной базы данных, содержащих адреса регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы России. Данный административный регламент значительно облегчит работу служащих Федеральной миграционной службы России в части контроля пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также позволит избежать необоснованного количества регистрирующихся мигрантов по одному и тому же адресу, что влечет нарушение санитарно-гигиенических, социальных и других норм общежития.

Представляется, что реализация внесенных предложений повысит эффективность работы органов Федеральной миграционной службы России по контролю за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской Федерации, приведет к снижению количества правонарушений в сфере миграции.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки вопросов реализации миграционной политики, государственного управления в рассматриваемой сфере, полномочий органов исполнительной власти. Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что положения диссертации могут применяться при разработке курсов лекций по административному праву, таможенному праву, по специальным курсам: «Правовое регулирование

миграционных отношений», «Правовое регулирование национальной и региональной безопасности». Содержащиеся в диссертационной работе выводы и предложения могут быть учтены в научных исследованиях по проблемам конституционного, административного, таможенного права; в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, для слушателей системы переподготовки и повышения квалификации служащих Федеральной миграционной службы России, а также при осуществлении ими практической деятельности. Кроме того, полученные в результате исследования выводы и предложения могут применяться в законотворческой деятельности и при разработке правовых актов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовые акты как Российской Федерации, так и субъектов Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также нашли отражение в научных публикациях и выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях по исследуемой проблеме, в их числе: «круглый стол» по проблемам коррупции и безопасности «Итоги и опыт реализации региональных законов по борьбе с коррупцией» (Саратов, 29 мая 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, 2-3 июля 2009 г.); Международная научно-практическая конференция «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: проблемы и перспективы реализации» (Москва, 20 октября 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» (III Саратовские правовые чтения) (Саратов, 3-4 июня 2010 г.).

Результаты научного исследования были апробированы при участии в международной школе-тренинге «Перспективы миграционной политики Евросоюза и России: различия, возможности для кооперации, стратегии будущего развития» (Москва, 17-25 апреля 2009 г.), а также в процессе разработки предложений и рекомендаций для заместителя Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе по совершенствованию нормативно-правовой базы и деятельности органов государственной власти в сфере реализации миграционной политики на основании письма, поступившего в адрес ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (2011 г.).

управление миграционной политикой». Кроме того, проведены лекционные, семинарские и практические занятия на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (Россельхознадзор, УФМС по Саратовской области) на базе ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина», ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет», которые проводились в Саратове, Вольске, Балакове.

Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных шестью параграфами, заключения, библиографического списка.

Характеристика современной миграционной ситуации в России

Миграция (как трансграничная, так и внутренняя) достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации, включающую в себя относительно свободное передвижение людей, денег и товаров. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стран мира (218), численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. человек (3 % общей численности населения планеты), а внутренняя миграция еще масштабнее - около 1 млрд. человек (16 % общей численности) \ За годы, прошедшие после распада СССР, природа и направления миграций в России и странах СНГ претерпели значительные трансформации. Страны бывшего советского пространства включились в систему общемировых миграционных процессов. Распад СССР, экономический кризис при переходе к рынку, построение новых независимых стран на национальной основе, падение железного занавеса привели к появлению новых миграционных потоков. Миграции на всем постсоветском пространстве приобрели вынужденный характер и этническую составляющую. К ним добавились ранее неизвестные виды миграции - международная (в т.ч. трудовая), незаконная, транзитная, трафик людей и т.д. Будучи одним из проявлений процесса глобализации, миграция в целом оказывает позитивное влияние на социально-экономическое и политическое развитие государств, способствует интеграции международного сообщества, культурному сближению народов, развитию производительных сил. Вместе с тем, если миграционные процессы носят неуправляемый характер, уровень обеспечения безопасности государств резко снижается. Особенно это необходимо учитывать в настоящий период, когда мировое сообщество столкнулось с небывалым размахом террористических угроз. России, необходимо раскрыть базовый понятийный аппарат, с помощью которого попытаемся описать рассматриваемый объект анализа, упорядочить факты и сделать выводы.

Выбор основных терминов в данной работе сделан на основе их тесной взаимосвязи. В первую очередь анализу подвергались, такие дефиниции как: миграция, эмиграция, иммиграция, миграционная политика, миграционный процесс, конфликт.

Миграция. Существует свыше четырех десятков определений миграции. Исследовательскую работу по разработке понятийно-категориального аппарата в сфере миграции проводили ведущие специалисты в области миграции - Л.Л. Рыбаковский, В.М. Баранов, Г. Витковская, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, Е.С. Красинец и другие. Сегодня многие ученые" выделяют такую отрасль российского права, как миграционное право, например, Н.Н. Тоцкий утверждает, что «до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждает ставить вопрос о разработке в системе з российского права специальной отрасли - миграционного права» . Миграционное право, согласно определению Н.Н. Тоцкого, представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционными потоками. В свою очередь Т.Н. Юдина понимает под миграционными потоками совокупное число мигрантов (или миграций), имеющих общие районы прибытия и выбытия в течение данного отрезка времени4.

Кроме того, автором был проведен анализ миграционного законодательства, в результате которого делается вывод, об отсутствии юридического определения термина «миграция» как в международном, так и в российском законодательстве. Парадоксальность данного обстоятельства, в определенной степени является косвенным признаком неупорядоченности миграционной деятельности в РФ, в соответствии с заявленными приоритетами политики в области правового регулирования миграции. Российский законодатель свободно использует термин «миграция» без обоснования его дефиниции.

Изучение ряда основных семантических источников показало, что под «миграцией» обобщенно понимают: «переселение людей, связанное с изменением места жительства»; «перемещение, переселение»; «переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться» и др. Как определяет словарь русского языка, миграция - (лат. migratio, migro - перехожу, переселяюсь) - это переселение, перемещение населения внутри страны или из одной страны в другую. Анализ семантических характеристик термина «миграция» позволяет заключить, что вне зависимости от области его употребления общее значение не изменяется, является закономерным, что указывает на общенаучность его сущности как территориального перемещения людей.

В научной литературе наиболее распространенным является определение Л.Л. Рыбаковского, который отмечает, что «перемещение и переселение - отнюдь не синонимы» и, следовательно, понимает миграцию в

Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 322. узком и широком смысле слова. «В узком смысле - миграция представляет собой законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства», в широком смысле миграция - это «территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»7.

По мнению Т. Я. Хабриевой, понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация. В противном случае, «если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение», использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно.

Анализирует факты тавтологии В.М. Баранов в трактовке некоторых понятий в миграционной сфере и обосновывает две точки зрения на миграцию: в общем виде, это «территориальное перемещение людей (потоков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни» и применительно к сфере правового регулирования, как «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и, в большинстве случаев, влекущего обретение нового правового статуса» .

Содержание миграционной функции органов исполнительной власти

Эволюция правового положения человека на передвижение и выбор места жительства имеет богатую историю и прослеживается через все этапы ее государственно-правового строительства. Правовое регулирование мифационных процессов также прошло определенные этапы своего развития, имея длительную историю.

Законодательное регулирование мифационных процессов стало формироваться с появлением первых в истории человеческой цивилизации государств. В различные исторические эпохи правовые нормы мифационных процессом имели свои особенности: от игнорирования прав мифантов до наделения их соответствующим правовым статусом.

Впервые право на свободу передвижения и выбор места жительства в юридической форме было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15 июня 1215 г. в Великой хартии вольностей. Документ, состоявший из 49 статей, регламентировал права и свободы: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам».

С тех пор формирование и развитие мифационного законодательства прошло долгий эволюционный путь. В истории отмечены мифационные процессы, связанные с эпохой Великих геофафических открытий (ГХ-XVTI вв.), а также религиозных и политических гонений в Европе. Значительные переселения европейцев особенно усилились с открытием Америки. С этим историческим событием связаны этапы бурного развития мифационного законодательства.

До начала XV в. передвижение русских поданных по стране не подвергалось вообще никаким офаничениям. Именно в это время власть начала наблюдать за

Петрушевский Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине ХШ века. М., 1918. С. 119. приезжающими в страну в связи с опасностью причинения вреда государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV - XVI столетиях «проезжих грамот». Особенно строго применялись правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые прибыли в Россию из соседних стран. Государство боялось негативного влияния на пришлого люда местных жителей, что случалось нередко.

В XVI - XVII вв. в российское законодательство характеризуется формированием миграционного контроля, в рамках которого постепенно складываются три основных направления: 1) за передвижением российских подданных в пределах страны; 2) за въездом и выездом российских подданных за пределы государства; 3) за въездом и выездом иностранцев в России.

Во второй половине XVI в. обостряется проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства. Это закрепляется Соборным уложением 1649 г. и другими нормативными актами XVII столетия.72 Цель этого законодательства было в создании норм об отыскании самовольно ушедших крестьян и холопов, возвращении их к месту жительства, где они значились по переписным книгам, с целью беглых крестьян законным владельцам власть был введен институт ссылки.

В фискальных целях государство было заинтересовано в получении точных данных о численности, сословном составе населения и его миграциях. Эти факторы, а также прикрепление представителей привилегированных сословий к местам несения службы в первой четверти XVIII в. требуют создания более эффективного механизма контроля передвижения по стране российских подданных.

Основы миграционной политики: учеб. пособ. / Под общ. ред. Барцица И.Н. М., 2008. С. 47. Сформировавшаяся в российском законодательстве к тому времени система миграционного контроля состояла из трех элементов, сложившихся в институты:

1) определилось понятие «место жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место жительства российских и иностранных подданных;

2) институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;

3) институт «беглых» и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию населения и санкции к нарушителям паспортного законодательства.

В свою очередь правовая основа обеспечения паспортного режима осуществлялась с помощью двух тесно взаимосвязанных между собой правовых институтов: места жительства и паспортов.

В целях контроля передвижения населения и выявления лиц, самовольно оставивших место жительства или службы, во втором десятилетии XVIII в. были заложены правовые основы паспортной системы. Указ Петра I от 30 октября 1719 г. «О поимке беглых драгун, солдат, матросов и рекрут» положил основу всему дальнейшему российскому паспортному законодательству. Указ должен был пресечь массовые побеги. Он устанавливал полицейский контроль за населением.

В этот период все документы, удостоверяющие личность, были рукописными, отсутствовала единая форма их составления, вследствие чего появилось множество поддельных документов. В связи с этим в XVIII в. издается целый ряд законодательных актов с целью искоренения фальшивых паспортов, прежде всего, для представителей податных сословий. За составление подложных отпускных писем вводились вырывание ноздрей и ссылка на вечные каторжные работы.

Отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться уже в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, стала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.

Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екатерине П. В декабре 1762 г. был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Спустя полгода Екатерина П принимает второй манифест, в том же 1763 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот Указ быт впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. Когда иностранцы стати приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»7 .

К числу наиболее существенных можно отнести следующие льготы: освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно в зависимости от региона вселения, от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев; отмена воинской повинности и освобождение от гражданской службы; свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий; выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.

При этом миграционная (колонизационная) политика решала как политические, так и экономические задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом высочайших императорских указов, а также специальными правовыми актами.

Регламентация миграционных процессов

Так, Министерство внутренних дел Российской Федерации, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность Єлужбьі, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров России и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Помимо указанных полномочий, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, - МВД России, занимается вопросами реадмиссии и административным выдворением иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральную миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел.

Так, при ГУВД по Саратовской области создан Центр временного размещения иностранных граждан, подлежащих выдворению. Однако, организация деятельности данного структурного подразделения имеет ряд проблемных вопросов.

По мнению Уполномоченного по правам человека по Саратовской области Нины Лукашовой169, регулярное изменение миграционного законодательства, неурегулированность миграционных процессов, особенности жизненной ситуации мигрантов приводят к тому, что люди не могут легализовать свое пребывание (проживание) на территории Саратовской области. В итоге они подвергаются выдворению.

Управлением Федеральной миграционной службы по Саратовской области активизирована работа по обеспечению общественного порядка и безопасности, выявлению и наказанию иностранных граждан, незаконно находящихся на территории региона. За три месяца 2010 года сотрудниками УФМС на указанных лиц составлено более 2 тысяч административных протоколов, выявлено более 300 нелегальных работающих мигрантов, наказано 160 граждан России, незаконно использующих труд иммигрантов. В доход. областного бюджета перечислено свыше 10 миллионов рублей, взысканных с нарушителей. За пределы Российской Федерации выдворено 39 иностранцев. Были зафиксированы случаи, когда в Центре для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению (депортации) за пределы РФ, при ГУВД Саратовской области из - за трудностей с оформлением документов люди находились по 5 - 7 месяцев.

В целях разрешения сложившейся ситуации омбудсмен по Саратовской области направляла письма в УФМС по области, областное ГУВД; провела заседание Общественного совета; в компетентные органы были направлены соответствующие рекомендации.

Проблема с оформлением документов, дающих право на пересечение госграницы, для иностранных граждан, содержащихся в Центре, по-прежнему остается неразрешенной. Обращения, направляемые в консульские отделы стран гражданской принадлежности выдворяемых лиц для получения «свидетельства на возвращение», остаются неисполненными в течение длительного периода времени. Консульства Казахстана, Узбекистана и Молдовы за оформление документа на каждое лицо требуют оплату в размере $30. В бюджете МВД не предусмотрены средства на оплату таких услуг, поэтому иностранцы, подлежащие выдворению за пределы РФ; продолжают содержаться в Центре. Федеральный уполномоченный по правам человека В. Лукин отметил, что эта проблема характерна и для других регионов страны и обратился в МИД и МВД с просьбой о «проработке указанных вопросов». В связи с изложенным, считаем необходимым предложить внести в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» срок пребывания данных лиц в указанных учреждениях до трех месяцев. Считаем, что за указанный временной период возможно выяснить необходимую информацию о подданстве иностранного гражданина, принимающей стороне и другие данные.

Кроме того, в ходе осуществления деятельности по контролю соблюдения миграционного законодательства возникают проблемы при привлечении к ответственности иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность. Протокол об административном правонарушении в отношении неизвестного лица составить невозможно, а установить личность в определенные законом сроки административного задержания, т. е. за три часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ), в большинстве случаев не удается. В результате нарушители миграционного законодательства подлежат освобождению, возвращаются на прежние места пребывания и продолжают нарушать законодательство Российской Федерации. Незаконные мигранты хорошо осведомлены о существующей проблеме, в связи с чем укрытие ими документов, удостоверяющих личность, приобрело массовый характер. В связи с процедурой установления личности на международном уровне целесообразно внести предложение в законодательные органы об увеличении срока административного задержания для установления личности иностранных граждан, допустивших нарушения миграционного законодательства.

Структура иммиграционного контроля в Российской Федерации

Одной из сфер государственного управления, где реализуются многообразные интересы граждан, общества и российского государства, является миграционная сфера, при этом стабильность общественных отношений, возникающих в данной сфере, обеспечивается их закреплением в правовых нормах. Необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений приняли на себя это управление. Т.е. речь идет об искусстве управления государством или другими словами - о политике, представляющей собой сферу деятельности, связанную с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержание деятельности государства. В свою очередь, государственное управление в современном обществе носит ярко выраженный политический характер. Взаимосвязь политики и государственного управления происходит на двух уровнях: понятийном (постановка социально - экономической задачи, формулирование политической программы) и регулятивно - управленческом (определение функциональных задач государства и соответствующего аппарата государственного управления, «сведение воедино» усилий частных и публичных средств регулирования, контроль и проверка конечного результата).

Концепция миграционной политики государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени. Поэтому периодически, в зависимости от изменений миграционной ситуации в стране и за рубежом она требует дифференциации в подходах к ее реализации. В этих условиях принятие стратегических административных решений при сохранении базовых целей определяет устоявшаяся в государстве система взглядов и идей по поводу управления миграционными, процессами. Целесообразно эту систему следует называть концепцией административной политики в миграционной сфере.

Административная политика в миграционной сфере отражает отношение государства к управлению миграционными процессами, для которой характерно стратегическое влияние на механизм административно-правового воздействия в миграционной сфере. Важность выработки и совершенствования административной политики в миграционной сфере обусловлена социальной значимостью ее предмета - реализации миграционного законодательства, включая правотворчество органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в данной сфере. Целью административной политики в миграционной сфере является повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов реализации миграционной доктрины в соответствии с возложенными на них функциями, учитывающими взаимообусловленные интересы личности, общества и государства.

Государственное управление в сфере реализации миграционной политики, являясь основными направлениями формирования и функционирования субъектов ее реализации, опирается на общие, отраслевые, межотраслевые, а также международно-правовые принципы права. Поэтому основополагающие идеи государственного управления в миграционной сфере должны подчеркивать демократические, конструктивные сущность и содержание этого направления деятельности исполнительной власти, ориентировать ее на решение стратегических задач оптимизации миграционных процессов.

В связи с этим государственное управление в сфере реализации миграционной политики должно строится по следующим основным взаимозависимым направлениям: управление миграционной политикой представляет собой сложный многоуровневый механизм, разработанный, в первую очередь, на основе концептуальной ясности. Поэтому представляется необходимой поддержка государства на законодательном уровне дальнейшего развития миграционной науки, создание института обязательной научной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, научный мониторинг деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие полномочия в сфере миграции населения; выстроенное на основе достоверных научных выводов законодательство должно содержать основной категориально-понятийный аппарат, а именно: понятия миграции, миграционных процессов, мигрант, нелегальный мигрант. Представляется возможным предложить следующие наиболее оптимальные определения.

Миграция - это перемещение физических лиц через государственную и административные границы Российской Федерации с определенной целью (воссоединение семьи, работа, учеба и т.д.).

Миграционный процесс - это совокупность действий, изменяющих правовой статус физического лица при перемещении через государственные и (или) административные границы.

Незаконный мигрант - это физическое лицо, незаконно пребывающее на территории Российской Федерации, а также физическое лицо незаконно перемещающееся как через Государственные границы Российской Федерации, так и административные границы внутри страны. Под «незаконным пребыванием на территории Российской Федерации» следует понимать нарушение норм миграционного законодательства Российской Федерации. - совершенствование организационных основ управления миграционной сферой, которое достигается за счет целесообразного перераспределения между уполномоченными субъектами реализации миграционной политики правоприменительных функций, функций по надзору, контролю и оказанию государственных услуг в сфере миграции населения в зависимости от изменения миграционной ситуации в стране;

Становление государственной миграционной политики в 1990-е гг. началось с приема и интеграции мигрантов на территории России, причем при полном отсутствии какого-либо опыта и нормативной базы в этой сфере. В первое время нормативные документы, постановления Правительства, распоряжения Президента РСФСР принимались исключительно в целях ликвидации «чрезвычайных миграционных ситуаций», что называется, по факту, когда на катастрофическое развитие событий уже нельзя было не реагировать, и предусматривали меры помощи для той или иной категории пострадавших переселенцев. Например, постановлением «О мерах по созданию необходимых условий для проживания в областях РСФСР турок-месхе- тинцев, вынужденно покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР» от 1989 г. были определены области Российской Федерации для размещения турок-месхетинцев и льготы, которыми пользовались семьи переселенцев на новом месте жительства; перечислены все виды пособий и компенсационных выплат. Постановлением 1989 г. «О мерах по оказанию помощи семьям беженцев, вынужденно покинувшим место жительства в Гурьевской области Казахской ССР» определен порядок выплаты компенсации за утраченное имущество.

Все более экстремальное развитие миграционных процессов настоятельно требовало приведения в систему всех принимавшихся мер, выработки миграционной политики, адекватной сложившейся ситуации, разработки механизмов ее реализации. В декабре 1991 г. было подписано распоряжение Президента РСФСР «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (14 декабря 1991 г.). Им, в частности, было предусмотрено:

• - определение мер защиты прав и интересов российских граждан, проживающих в других государствах - бывших республиках, и мер по оказанию помощи и созданию условий для приема и размещения тех лиц, которые вынуждены переселиться в Россию;
• - образование Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РФ;
• - завершение разработки республиканской долговременной программы «Миграция».

Первым внутренним документом по проблемам миграции принято считать постановление «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 3 марта 1992 г. № 135. Оно включало такие вопросы, как:

• - определение размера и порядка выплаты единовременного пособия беженцам и вынужденным переселенцам;
• - организацию пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев;
• - порядок финансирования мероприятий, предусмотренных республиканской долговременной программой «Миграция»;
• - организацию в необходимых случаях служб миграции на местах;
• - разработку системы льгот для беженцев и вынужденных переселенцев;
• - организацию строительства компактных поселений для этих категорий.

Основные направления миграционной политики России были впервые сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», утвержденной Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г. В качестве приоритетных направлений миграционной политики в этой программе были названы:

• а) защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России «О гражданстве РСФСР»;
• б) управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;
• в) содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;
• г) сотрудничество с международными организациями в области миграции .

Таким образом, исходя из конкретных политических и социально-экономических условий, сложившихся в Российской Федерации, требований норм международного права, опыта реализации этих требований в различных странах, Россия провозгласила основополагающие принципы миграционной политики. Однако необходимый опыт, средства, законодательная база и система органов государственной власти, на которую необходимо было возложить решение миграционных проблем, практически отсутствовали.

Для реализации провозглашенных принципов и решения приоритетных задач и основных направлений миграционной политики потребовалось создание новой для России системы, включающей институциональную структуру, нормативно-правовую базу, механизмы и инструменты реализации политики и ее финансовое обеспечение.

Указом Президента Российской Федерации в июне 1992 г. практически в условиях чрезвычайной ситуации была создана Федеральная миграционная служба России (ФМС России), на которую были возложены функции головного и координирующего органа по миграционной политике. Новая структура должна была максимально оперативно включиться в решение в первую очередь абсолютно новых и очень болезненных проблем по приему, размещению и обустройству вынужденных мигрантов.

Первое Положение о ФМС России было утверждено в марте 1993 г. Но достаточно быстро, уже к середине 1990-х гг. главной проблемой стала проблема организации иммиграционного контроля и защиты национального рынка труда от нелегального привлечения и использования иностранной рабочей силы, которая в силу экономического дисбаланса между соседними странами, бывшими союзными республиками стала резко обостряться. В 1993-1994 гг. на ФМС России были дополнительно возложены функции организации иммиграционного контроля, разработки и реализации мер в области внешней трудовой миграции.

Поэтому задачи, поставленные перед ФМС России, достаточно быстро расширились до четырех основных направлений или блоков: а) создание и совершенствование миграционного законодательства;

• б) прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;
• в) создание системы иммиграционного контроля;
• г) разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Первый федеральный орган по миграции в структуре исполнительной власти, как видно из сказанного, не занимался вопросами внутренней миграции. Вся система в первую очередь была настроена на работу с вынужденной миграцией, так как нелегальная миграция (незаконная по характеру въезда и пребывания на территории Российской Федерации, в том числе и с целью трудовой деятельности) также носила характер вынужденной миграции. В декабре 1993 г. приняты два указа Президента Российской Федерации «Об организации иммиграционного контроля» и «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

Федеральное законодательство, реализующее миграционную политику, можно условно разделить на законодательство для внутренней и внешней миграции. К первой группе следует отнести федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и частично «О вынужденных переселенцах». Ко второй группе - федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации»; «О вынужденных переселенцах» в той части, где они касаются граждан Российской Федерации, прибывающих из стран так называемого нового зарубежья, т. е. из бывших республик Союза; законы «О беженцах»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Самое проработанное законодательство в сфере миграции в России охватывало область вынужденной миграции. Два базовых закона - «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах» - определяют правовой статус этих категорий мигрантов, устанавливают экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав. Для реализации Закона «О вынужденных переселенцах» были приняты (часть из них действуют до сих пор) специальные постановления Правительства Российской Федерации.

Уже в 1990-е гг. были заключены двусторонние соглашения между принимающей страной - Россией и странами, присылающими работников. С 1993 г. для межгосударственного правового регулирования миграционных процессов было подготовлено семь межправительственных и два межведомственных соглашения. В 1994 г. их ратифицировало Федеральное собрание Российской Федерации.

На протяжении 1992-1993 гг. была впервые создана во всех субъектах Российской Федерации система региональных органов ФМС России строго вертикального подчинения: территориальные миграционные службы (ТМС), центры временного размещения вынужденных переселенцев (ЦВР), центры временного размещения иностранцев (ЦВРИ), пункты первичного приема (ППП), посты иммиграционного контроля (ПИК), базы материально-технических ресурсов, центр медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, учебнометодический центр, несколько позже - представительства ФМС России за рубежом.

Проводить и реализовывать практически любые меры государственной миграционной политики, даже имея систему органов, учреждений и подведомственных организаций ФМС России, было немыслимо без контакта с другими федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами исполнительной власти в субъектах Федерации, международными, общественными, неправительственными и благотворительными организациями. Федеральной миграционной службе России (ее первому руководителю Т. М. Регент), удалось выстроить рабочие контакты, включить ключевые ведомства и организации в орбиту самых разнообразных мероприятий, направленных на прием и обустройство вынужденных мигрантов, - от присвоения им статуса до решения жилищных проблем, трудоустройства, образования детей, социальной защиты и многих других сложнейших проблем.

Система территориальных миграционных служб стала первым звеном непосредственной реализации норм законодательства в области вынужденной миграции. Сразу по прибытии и обращению в ТМС все вынужденные мигранты получали первичную материальную помощь в форме единовременного денежного пособия. Семьи, не имеющие возможности для самостоятельного временного обустройства, могли проживать на полном государственном обеспечении в течение трех месяцев в ЦВР и ЦВРИ. Но на практике они задерживались в этих центрах на гораздо более длительные сроки, если переезжать было некуда (нет ничего более постоянного, чем нечто временное - полностью относилось к этим учреждениям.

За время существования ФМС России (с 1992 по 1999) в территориальные органы обратились и прошли процедуру определения правового статуса почти 1,8 млн человек, в отношении 1 432 тыс. человек вопрос был решен положительно (в среднем по 200 тыс. человек в год!). С июля 1997 г. начал действовать (и действует в настоящее время) механизм снятия с учета по истечении срока действия статуса вынужденного переселенца. Прекращение действия статуса вынужденного переселенца - это не формальный процесс, связанный лишь с истечением срока действия статуса, а процесс, предполагающий получение переселенцем гарантированной государственной поддержки по обустройству на новом месте жительства. Действующим законодательством также предусмотрено продление действия статуса тем мигрантам, которые в предусмотренные законом пять лет не получили необходимой поддержки.

Сеть ЦБР создавалась с учетом направлений основных потоков вынужденных переселенцев и мест их наибольшей концентрации в субъектах Российской Федерации. Одновременно ЦБР могли принимать и размещать до 3,5 тыс. человек. Во время обострения различных региональных конфликтов число вынужденных мигрантов в ЦБР резко возрастало. Так, за время урегулирования конфликта в Чечне через систему ЦБР прошли более 60 тыс. человек. В связи с ростом численности вынужденных переселенцев, прибывающих из зон межнациональных конфликтов и перенесших глубокие психологические стрессы, были созданы также центры медико-психологической реабилитации и оздоровления.

Вопросами реализации миграционной политики в рамках своей компетенции, помимо ФМС России, занимались более 25 федеральных органов исполнительной власти и практически все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Работа с иностранными гражданами, ищущими убежище на территории Российской Федерации, проводилась специализированными органами в системе ФМС России во взаимодействии с Федеральной пограничной службой (ФПС) России, Министерством внутренних дел (МВД) России, Федеральной службой безопасности (ФСБ) России. При этом работа с иностранцами, проводимая службами в системе ФМС России, принципиально отличалась от той деятельности, которую осуществляли ФПС России, МВД России и ФСБ России. В функции и задачи последних входило выявление нарушителей порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из нее. Мероприятия по определению правового положения иностранных граждан, ищущих убежище, проводила ФМС России в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», Указом Президента Российской Федерации «О мерах по введению иммиграционного контроля» и последующими постановлениями Правительства Российской Федерации в этой сфере.

В пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации первоначально была запланирована организация 115 постов иммиграционного контроля, в центральном аппарате ФМС России - Иммиграционное управление, а в миграционных службах субъектов Российской Федерации - подразделения по работе с лицами, ищущими убежище, и беженцами. В результате удалось заложить основу логически единой системы для работы с иностранцами, ищущими убежище на территории Российской Федерации.

Новой функцией для созданной структуры управления миграционными процессами стало регулирование процессов в области внешней трудовой миграции. Начиная с 1994 г. через систему органов ФМС России организуется контроль за работодателями по привлечению и использованию на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы. Основная задача - предотвращение нелегальной трудовой миграции и, как следствие, использования демпинговой рабочей силы из-за границы. Однако легализация ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы не выполнены до сих пор. Затянувшийся процесс разработки и принятия федерального законодательства по этому направлению способствовал такому «эффективному» и прочному развитию системы злоупотреблений в процессе привлечения и использования иностранных работников, что для сбалансированности ситуации на внутреннем рынке труда вновь требуется принятие чрезвычайных мер.

Целесообразность привлечения и использования иностранных работников должна была определяться на уровне администраций субъектов Федерации в каждом конкретном случае. И в определенный период (1995-1998) в этом направлении органы ФМС России успешно взаимодействовали с администрациями субъектов Российской Федерации, на территорию которых привлекалась иностранная рабочая сила. За период с 1994 г. иностранная рабочая сила привлекалась и использовалась на территории всех субъектов Российской Федерации. Правильность такого подхода многократно доказывалась все последующие годы различными исследованиями, но на практике, к сожалению, не используется до сих пор.

Разрешения на привлечение иностранной рабочей силы являлись основанием для выдачи консульскими учреждениями Российской Федерации за границей виз иностранцам, въезжающим в Россию с целью осуществления трудовой деятельности. Работа по контролю за соблюдением установленного порядка привлечения иностранной рабочей силы проводилась не только во взаимодействии с органами МВД России, но и МИД России, Минтруда России и Министерства по налогам и сборам России. Это в определенной мере препятствовало масштабному распространению нелегальной трудовой миграции. Кроме того, ФМС России осуществляла также лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за границей, установленной Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». Действовавшая система лицензирования была направлена на защиту прав граждан России, обращающихся к услугам посреднических организаций по трудоустройству за границей, предотвращение и пресечение попыток использования этой сферы для извлечения незаконного дохода. Были заложены основы системы надзора за организациями-лицензиатами, а также механизма пресечения указанной деятельности организациями, не имеющими лицензии. Следовательно, в работе с иностранной рабочей силой были задействованы не только и не столько правоохранительные и силовые структуры, но и внешнеполитические и экономические, а также органы управления на местах.

Для любого управленческого процесса вторым по значению после правового и синтетическим по характеру является информационное сопровождение. Разработка и формализация новых источников и видов статистической и аналитической информации не самоцель, а средство для выработки и принятия управленческих решений и контроля за их реализацией. Для функционирования новой системы управления миграционными процессами и реализации миграционной политики потребовалось использование существующей в тот период информационной базы по миграции населения, комплексный анализ всех источников и видов информации, а также разработка и создание новых форм статистического наблюдения, обобщения и анализа информации по тем видам и формам миграционных процессов, которые стали приоритетными объектами государственного управления. Создание принципиально новой системы сбора, обработки и передачи информации о миграционных процессах опиралось на использование современных в 1990-е гг. информационных технологий.

Были разработаны и утверждены формы сбора первичной, в том числе персональной, информации по следующим категориям мигрантов:

• а) вынужденные переселенцы;
• б) беженцы;
• в) внутриперемещенные лица в результате вооруженных конфликтов и военных действий;
• г) иностранная рабочая сила.

Наличие территориальных миграционных служб во всех субъектах Российской Федерации позволило организовать систему сбора подобных данных. Регистрация проводилась в разрезе областей, краев и республик Российской Федерации. Полученные данные дали возможность осуществлять статистическое наблюдение за процессами на основании первичных форм учета и делать соответствующие обобщения.

Введение статистического наблюдения сделало контролируемым процесс приема вынужденных переселенцев и беженцев, фиксируемых по регионам. Появилась возможность судить не только о количественном, но и качественном составе вынужденных мигрантов и обосновывать принятие тех или иных организационных мер и их финансовое обеспечение для интеграции в российский социум.

Были разработаны и введены формы учета и отчетности по ситуациям, связанным с вынужденной миграцией из зон вооруженных конфликтов и военных действий. Сбор и передача этих сведений всегда носит оперативный характер и является обоснованием для определения масштабов помощи пострадавшему населению. Эта информация в определенный период (в Первую чеченскую войну) способствовала выполнению и гуманитарной функции. По данным, собранным в результате регистрации эвакуированного из зон военных действий населения, была организована так называемая горячая телефонная линия. Благодаря этой линии тысячи потерявшихся родственников обращались за помощью и находили друг друга в разных концах России в течение нескольких дней. Процесс выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество пострадавшему в ходе этого конфликта населению также сопровождался строгим статистическим учетом, который содержал сведения о количестве и составе получателей компенсаций.

Уже в 1994 г. без привлечения сторонних фирм, организаций и финансовых средств, исключительно силами небольшого информационного отдела, был разработан и стал внедряться в практическую деятельность технический проект создания информационной системы ФМС России. Для формирования баз данных было разработано и внедрено девять проблемно-ориентированных программных средств.

Выбранная мною тема является весьма актуальной, так как до сих пор не выработано ясного определения о том, какова роль государства в управлении миграционными процессами и что должно включать в себя государственное управление этими процессами.

Однако, прежде всего, необходимо определиться, что следует рассмотреть: государственное регулирование миграционных процессов, как это заявлено в теме, или управление миграционными процессами?

Мы полагаем, что это не идентичные понятия. В результате разное их восприятие ограничивает сферу практической деятельности в области государственной миграционной политики. Регулирование миграционных процессов подразумевает главным образом направление миграционных потоков, государственный контроль за их содержанием и прохождением в соответствии с правовыми нормами, установленными национальным законодательством. Управление же миграционными процессами имеет отношение ко всем аспектам сложного социально-экономического процесса, каким является миграция населения. Оно включает, наряду с иммиграцией, эмиграцию и внутреннюю миграцию, которые также требуют государственного управления. Причем, что особо отметим, требуют на всех трех стадиях миграционного процесса: на первой стадии, подготовленной, когда происходит формирование миграционной подвижности населения (потенциальной миграции); на второй стадии, основной, - когда осуществляется непосредственное переселение населения; на третий стадии, заключительной, - когда происходит адаптация мигрантов, их социально-экономическая и этнокультурная интеграция, "вживание" в новый социум - правовое, этническое, конфессиональное и др. на новом месте жительства. Причем третья стадия наиболее сложная, требует особого участия государства, в том числе немалых финансовых затрат, и вряд ли может рассматриваться только в контексте регулирования.

Поэтому нам представляется более целесообразным рассматривать историю управления миграционными процессами, а не только их регулирования.

Управление миграцией населения со стороны государства началось в России еще в ее княжеский период: в эпоху колонизации Северо-Восточной Руси, когда большие массы восточных славян под натиском неблагоприятных обстоятельств мигрировали с днепровского Юго-Запада и новгородского Северо-Запада на земли Окско-Волжского междуречья.

В результате в Северо-Восточной Руси образовалось сильное государство - Великое московское княжество.

Миграционная политика того периода не была отражена в каких-либо специальных актах по миграции, однако движение населения в Северо-Восточную Русь не было случайным и хаотичным - оно выражало стремление как простых людей, так и княжеской власти переселяться в эти земли для того, чтобы спасти свой народ, свою веру и создать свою новую государственность. Это было внутреннее осознание всеми потоками колонистов цели миграционной политики, а точнее, миграционной стратегии как жизненной необходимости для русского народа и его государства, что и стало основным мотивом колонизационного движения в Северо-Восточную Русь.

В междуречье Верхней Волги и Оки образовался новый очаг народной жизни, сформировалось ядро великорусского народа.

С венчанием на царство Ивана IV на смену княжеского правления русскими землями - княжеской Руси пришло царское правление царской Руси - России.

Произошла трансформация и государственной миграционной политики: по сути, от внутренней колонизации, способствовавшей заселению Северо-Восточной Руси, к внешней колонизации - расширению территории за счет присоединения соседних земель. Если княжеская Русь направляла свою энергию на решения, по сути, внутренних проблем - собирание в Северо-Восточной Руси и заселение их славянами, то перед царской Россией остро встали внешние проблемы.

Для молодого государства было жизненно важно не допустить дальнейшего натиска на Россию католического Запада, а также обезопасить ее от постоянных разорительных набегов наследников Золотой Орды с востока и юга.

Одновременно требовалось решать и другую историческую задачу - продолжить расширение территории, которую царская Россия унаследовала от княжеской Руси.

При Иване IV, Грозном, Российское государство вектор миграционной политики решительно повернуло на восток - в сторону Сибири. С завоевания Казанского ханства "ворота" в Сибирь были распахнуты, и она была колонизирована всего за одно XVII столетие. Для того чтобы в такой относительно короткий срок перебросить от Урала до Камчатки большие массы русского населения, потребовалась огромная энергия как государственной власти, так и российского народа - непосредственных колонистов Сибири. Это был результат проявления народом не просто энергии, а пассионарной энергии, востребованной необходимостью, как для самого народа, так и для его государства в целом - России.

Российское государство осуществляло колонизацию Сибири, в отличие от государств - колонизаторов Запада, в основном мирным путем, не уничтожало ее коренные народы, а социально и экономически интегрировало их в общее Российское государство. Об этом убедительно свидетельствует тот факт, что подавляющее число народностей Сибири не только сохранились до наших дней, но наиболее многочисленные из них имеют даже свою территориальную автономию, чего лишены были завоеванные западными странами аборигены Америки и Австралии, которые с лица колонизированных земель просто "стирались".

Наряду с колонизацией, в царской России осуществлялось государственное управление иммиграцией - притоком иностранцев в страну.

Прибытие ратных слуг из-за границы имело место издавна, особенно из Литвы и татарских улусов.

Отношение к приглашению иностранцев в Россию коренным образом изменилось при Петре I, когда он стал приглашать иностранцев на службу, европейских специалистов.

В Манифесте от 16 апреля 1702 г. им были обещаны равные права, привилегии и свобода вероисповедания.

При Елизавете Петровне усиливается стремление Правительства к заселению иностранными "переселенцами" южных пустынных окраин России. Но здесь акцент делается уже на крестьянские массы.

Более массовый же характер иммиграции в Россию приобретает во времена царствования Екатерины II, стремление которой к дальнейшему расширению империи неизбежно требовало роста населения. В своем "Наказе" (своеобразная программа нового царствования) она указывает на необходимость "максимального размножения населения и колонизации пустынных пространств".

Плотность населения России была небольшой по сравнению с развитыми европейскими государствами. Огромные территории на востоке и юге России оставались малозаселенными или пустующими. Поэтому иммиграционная политика Екатерины II была направлена на то, чтобы с помощью иностранных переселенцев освоить эти земли. По этой причине принятые ею Манифесты в 1762 - 1764 гг. были направлены на привлечение иностранцев на пустующие земли, в частности между Доном и Волгой.

В Манифесте от 22 июля 1763 г. сказано, что "...население иностранных делать многими фамилиями и целыми колониями...". Для этих целей в Санкт-Петербурге в 1763 г. было учреждено специальное ведомство - "Канцелярия опекунства иностранных граждан". При переселении в Россию иностранным колонистам предоставлялись определенные льготы. Им гарантировались религиозные права, свобода от платежей и податей на несколько лет, свобода от военной службы, невмешательство чиновников во внутренние дела колоний иммигрантов.

За время царствования Екатерины II в Россию переселилось более 300 тыс. немцев. В целом же, по данным десятой ревизии (1857 г.), к этому времени всех колонистов было более 450 тыс. человек. Исходя из всего вышесказанного, необходимо отметить, что именно во время правления Екатерины II были заложены правовые основы деятельности колонистов. И если первоначальной целью миграционной политики было увеличение населения путем переселения иностранцев в Россию, то в дальнейшем основная задача состояла в том, чтобы коренное население заимствовало у переселенцев "улучшенные способы обработки земли, разведения скота и вообще лучшие правила ведения хозяйства". В 1804 г. было принято решение допускать к иммиграции хороших специалистов: земледельцев, скотоводов - и была установлена квота - 200 семей в год. Тем самым мы видим один из ярких примеров действия избирательной миграционной политики. Государство применяло эффективные рычаги формирования миграционных потоков.

Таким образом, это была, как мы сейчас говорим, селективная государственная иммиграционная политика с введением квот ежегодного приема иностранцев.

За период с 1764 по 1866 г., т.е. за 100 лет, в России было основано иностранными переселенцами разных национальностей 549 колоний, в которых было свыше 200 тыс. колонистов только мужского пола, в том числе 58 колоний в Саратовской губернии. Большая часть колонистов поселилась на Украине и в Молдавии.

Эффективно осуществлялось в царский период государственное управление и внутренней миграцией. После отмены крепостного права в 1861 г., а также с изменением прав и свобод жителей России в стране обострялись социально-экономические проблемы, особенно в аграрном секторе. В конце XIX в. в стране насчитывалось 2 млн. крестьянских хозяйств, без земельных наделов, а около 10 млн. хозяйств имели земельные наделы, не позволявшие прокормить семью. По данным статистики поземельной собственности, в 1877 - 1878 гг. у 73% бывших помещичьих крестьян приходилось на мужскую душу не более 4 десятин, в том числе у 18% - не более 2 десятин земли.

В начальный период после (до 1880 г.) крестьянской реформы 1861 г. царское Правительство в интересах помещиков сдерживало переселение крестьян из малоземельных районов европейской России.

Однако бедственное положение крестьян после реформы 1861 г. и продолжавшееся их обезземеливание вследствие роста численности сельского населения порождало в обществе нарастающее недовольство политикой Правительства в крестьянском вопросе и вело к открытому протесту и социальному взрыву.

Понимая это, Правительство стало искать меры хотя бы ограниченного решения этой острейшей проблемы. В этих целях в 1880 г. была назначена сенаторская ревизия для изучения всех сторон крестьянского быта, по результатам которой был определен план модернизации реформы 1861 г. с учетом новых обстоятельств. В числе мер, предусмотренных этим планом, было решение приступить к переселению крестьян из европейской России в малозаселенные регионы Южного Урала, Сибири и Дальнего Востока, возложив управление этим миграционным процессом на специально созданные для этого государственные органы и выделяя на это значительные средства из бюджета. Таким образом, царское Правительство приступило к государственному управлению переселенческого движения.

В июне 1889 г. был утвержден Общий закон о переселении, который предусматривал следующие льготы: переселенцы, не платившие подушной платы на родине, не облагались ею и на новом месте; освобождались на ряд лет, с учетом района вселения, от арендной платы; лицам мужского пола, достигшим в год переселения призывного возраста, исполнение воинской повинности отсрочивалось на 2 - 3 года; переселенцы освобождались от выплаты недоимок прошлых лет; им выдавались ссуды на путевые расходы и на хозяйственное обзаведение: на строительство дома в Сибири - 250, а на Дальнем Востоке - 400 золотых рублей и бесплатно рубить в казенном лесу бревна, сколько их требуется на постройку дома. Главное же - переселенцам предоставлялось не менее 20 десятин земли.

Начавшееся с 1892 г. строительство Сибирской железной дороги явилось мощным фактором, способствующим усилению и упорядочению переселенческого движения. Правительство окончательно признало, что переселение является мероприятием большой государственной важности, о чем свидетельствует учреждение в 1887 г. в составе ведомства, занимающегося земельными вопросами, особого Переселенческого управления с правами департамента, на которое возлагалось заведование всем переселенческим делом. Принятые государством меры, стимулирующие переселение крестьян на свободные земли за Уралом, способствовали резкой интенсификации процесса переселения, и оно возросло за год на 65 тыс., до 200 тыс. человек.

Однако социальное положение крестьян Центральной России в связи с продолжавшимся обезземеливанием продолжало обостряться. В связи с этим Указом от 9 ноября 1905 г. была проведена вторая аграрная реформа - "столыпинская", как ее стали называть. Она была попыткой перевести сельское хозяйство на капиталистический путь развития. Одновременно она явилась мощным толчком в развитии переселенческого движения.

Расходы Правительства на переселенческое дело возросли. Начавшиеся в 1894 г. с одного миллиона рублей в год, они стали быстро увеличиваться и уже в 1911 г. составили 26 млн. руб.

В результате за период 1896 - 1914 гг. было переселено всего 639,4 тыс. семей и 205,8 тыс. одиноких с общей численностью переселенцев 4 млн. 162 тыс. человек, или свыше 270 тыс. человек в среднем за год.

Эффективная государственная переселенческая политика царского Правительства позволила включить в сельскохозяйственное производство в Сибири 20 млн. десятин степи и тайги, никем ранее почти не использовавшихся и находившихся вблизи государственной границы, что также в немалой степени способствовало безопасности государства.

В целом же рассмотрение миграционной политики царской России свидетельствует о ее определяющем вкладе в превращении России в великую державу.

Государственное управление миграцией в советский период, в условиях отмены частной собственности и ее национализации, а также жестокого централизованного планирования, еще более усилилось.

Оно не было, как и в царский период, гладкой и ровной "столбовой" дорогой, сочетало в себе как экономические стимулы для добровольного переселения больших масс перемещения населения, так и жесткие принудительные меры.

Однако часть положительного в государственном управлении миграционными процессами в советский период заслуживает серьезного рассмотрения и в определенной мере использования и сегодня.

Основной целью государственной миграционной политики того периода было перераспределение трудовых ресурсов с учетом размещения производительных сил.

Основными формами государственного управления миграционными процессами были следующие:

• экономические формы, суть которых состояла в том, что государство вводило дополнительные льготы и стимулы для добровольного привлечения трудовых ресурсов в экономически значимые для страны районы и возведение крупных промышленных объектов, в том числе: освоение Западно-Сибирского нефтегазового комплекса, строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (БАМа), комплектование квалифицированными рабочими кадрами вводимых в страну ВАЗа и КамАЗа и других объектов;
• административно-организационные формы - продолжение государством добровольного сельскохозяйственного переселения в районы Дальнего Востока с полным хозяйственным обустройством переселенцев в местах нового жительства; проведение организованного набора рабочих на основе государственного финансирования для работы в строительстве, лесной промышленности и на рыбной путине;
• административно-общественные формы, в основе которых был общественный призыв молодежи поехать по комсомольским путевкам поднимать и осваивать целинные земли на Алтае и в Казахстане, а также на ударные комсомольские стройки для возведения Братской, Красноярской и Саяно-Шушенской ГЭС, Западно-Сибирского металлургического завода и других, особо значимых для экономики страны предприятий.

Миграционная политика советского периода, включая ее негативные формы, в целом способствовала тому, чтобы Советский Союз стал второй в мире экономической сверхдержавой.

Таким образом, рассмотрение практики управления миграционными процессами в царский и советский периоды России показывает, что управление этими процессами на всех прошлых этапах российской истории осуществлялось государством, причем целенаправленно, вкладывая значительные средства, которые впоследствии с лихвой окупались.

Эффективно осуществляемая миграционная политика в большой мере способствовала формированию Российского государства и превращению его в мощную мировую державу, практически содействовала экономическому развитию страны и укреплению ее безопасности.

Какова же роль государственного управления миграционными процессами в постсоветский, современный период истории России, причем не менее сложный, чем предыдущие периоды?

В стране снова изменился общественно-политический строй, что кардинально повлияло на характер миграционных процессов. В 90-е годы интенсивность внутренней миграции снизилась в 2 раза, и поменялись векторы ее направления на противоположные, что создает проблемы для обеспечения трудовыми ресурсами многих экономически и стратегически важных для страны районов.

В то же время возникли массовые потоки внешней миграции, имевшей главным образом остро вынужденный характер.

В этот период государству потребовалось в соответствии с новыми условиями создавать практически с нуля миграционную систему и законодательную базу для решения острых проблем, возникших в области миграции и в первую очередь по оказанию помощи и поддержки вынужденным переселенцам, численность которых, только зарегистрированных созданной Федеральной миграционной службой России, составила свыше 1,4 млн. человек.

С начала XX столетия характер внешней миграции изменился - она стала главным образом добровольно-экономической, прежде всего трудовой. В результате потребовалась и корректировка государственной миграционной политики, адекватной возникшим проблемам в области миграции, в том числе проблема нелегальной миграции.

ФМС России проводит значительную работу для решения этих проблем. Приняты Федеральные законы: в 2002 г. - Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; в 2006 г. - Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и другие нормативно-правовые акты, направленные главным образом на регулирование иммиграционных потоков.

Разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Вместе с тем отвечает ли проводимая в настоящее время государственная миграционная политика полному кругу проблем, возникших в этой области в последнее время, и тем вызовам, с которыми Россия столкнулась в новом столетии?

Одним из мировых вызовов стала глобализация, оказывающая мощное воздействие на сферы жизни мирового сообщества. Главным следствием глобализации становится предельное ужесточение конкуренции между государствами вплоть до уничтожения конкурентов и овладения их природными ресурсами, так как они уже сегодня становятся дефицитом для поддержания высокого уровня потребления населения развитых стран и обеспечения растущего потребления остальных стран мира.

Для России вызов глобализации состоит в том, чтобы обеспечить свою независимость, защитить свой суверенитет, свою территорию и целостность своего народа, самостоятельно распоряжаться своими природными богатствами, по запасам которых ей в мире нет равных.

Однако для того, чтобы в условиях глобализации сохранить свою независимость, России необходимо выступить на равных в конкурентной борьбе с развитыми странами, для чего требуется в кратчайшие сроки ликвидировать отставание в научно-техническом прогрессе.

Для решения этой стратегической задачи необходимы не только природные, но и трудовые ресурсы в нужном количестве и соответствующего профессионального качества.

Обеспечение же трудовыми ресурсами развития экономики в условиях острого демографического кризиса в стране - другой серьезнейший вызов, с которым столкнулась Россия в новом столетии.

За период после переписи 2002 г. численность населения России сократилась еще на 2 млн. 200 тыс. человек, и сокращение продолжится.

Одним из направлений в преодолении демографического вызова должна стать иммиграция - привлечение в страну населения соответствующего количества и качества.

Имеется ряд и других проблем в области миграции, которые требуют государственного управления.

В стране крайне неблагополучно обстоят дела с внутренней миграцией. Сокращение численности населения в стратегических районах Севера и Дальнего Востока дополняется значительным оттоком жителей из этих регионов, что непосредственно отрицательно скажется на их экономическом развитии, а также угрожает безопасности страны.

Имеются сложные и жизненно важные для страны проблемы в области трудовой миграции.

Однако полного осознания остроты и опасности для страны этой проблемы нет. Отсюда нет и всесторонне продуманной оптимальной программы управления внутренней миграцией.

Следующая острая миграционная проблема - интеграция мигрантов в российское общество. Об этой сложной проблеме повседневно только говорят, но действенных практических мер не принимается. Полностью отсутствует обеспечивающая интеграцию инфраструктура.

Усиливается эмиграция, причем не только "утечка умов" - сформировавшихся научных кадров, но и "утечка мозгов" - молодежи в период или сразу же после получения высшего образования.

Что собой представляет сегодня миграционная политика? Она ситуационная и осуществляется только по отдельным направлениям в основном по контролю за иммиграционными потоками.

Необходима же перспективная миграционная политика, адекватная вызовам и проблемам, с которыми столкнулась Россия: она должна охватывать все направления в области миграции.

Для этого необходима всесторонне взвешенная Концепция государственной миграционной политики, включающей как миграционную стратегию, так и организационно-практическую деятельность по ее осуществлению.

Концепция должна определить задачи государственной миграционной политики, приоритетными в числе которых, по нашему мнению, следует рассматривать: иммиграцию - привлечение в страну населения в целях компенсации естественной убыли населения и пополнение трудовых ресурсов; оптимизацию внутренней миграции, включая повышение ее интенсификации и направление векторов передвижения населения внутри страны, без чего экономическое развитие ряда стратегически важных регионов будет невозможным; конструктивную интеграцию мигрантов, обеспечивающую их социальное, экономическое и политическое "вживание" в российское общество, вплоть до полной их натурализации - стать полноправными гражданами России.

Для решения этих первоочередных задач, как и других, необходим соответствующий механизм реализации государственной миграционной политики, который должен включить:

• совершенствование миграционной системы: кто в нее входит и какие функции выполняет;
• нормативно-правовое обеспечение;
• соответствующее финансовое обеспечение;
• информационное обеспечение;
• научное обеспечение;
• кадровое обеспечение.

Роль государства в управлении миграционными процессами должна стать определяющей, как это было и в прошлой России.

Осуществляя государственную деятельность в области миграции населения, следует исходить из того главного, что эффективная государственная политика - один из важнейших ресурсов для социально-экономического развития и модернизации страны, в конечном итоге - для обеспечения ее безопасности.

В процессе экономических и политических преобразований конца 1980-х - начала 1990-х годов в России возникла новая институциональная среда, кардинально изменилась миграционная ситуация, возникли новые формы миграций, прекратилось финансирование ряда государственных миграционных программ. В результате многие методы регулирования внутренних миграционных процессов, активно применявшиеся в рамках плановой экономики и административно-командной системы управления, с началом рыночных реформ в значительной степени утратили свою эффективность. В условиях переходной экономической системы достижения советского периода в области формирования постоянного населения в районах Крайнего Севера, регионах Сибири и Дальнего Востока в связи со свертыванием производственного и жилищного строительства, а также ростом безработицы в этих регионах превратились в острейшую социально-экономическую проблему, для решения которой потребовалось разработать новые подходы и инструменты. Таким образом, появилась потребность в новой миграционной политике, адекватной реалиям переходной экономической системы России.

Одним из негативных моментов 1990-х годов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом было обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики.

1. Управление миграцией на федеральном уровне

На федеральном уровне управление миграцией в течение длительного времени фокусировалось на приеме и размещении вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев). В последние годы акцент переместился на борьбу с нелегальной иммиграцией, что нашло яркое отражение в законах о гражданстве и об иностранных гражданах. При этом на задний план отошли проблемы обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, несмотря на то, что перед значительной их частью государство так и не выполнило взятых на себя в 1990-е годы обязательств. Для МВД, в ведении которого в настоящий момент находится управление миграциями, миграционные проблемы, очевидно, относятся к второстепенным и. главное, кажутся решаемыми традиционными для этого министерства запретительно-контрольными методами. Реальный вклад государства в регулирование миграций состоит во все усложняющейся системе контроля и регистрации, которая обязательна и для внутренних, и для внешних мигрантов. Система эта чрезвычайно забюрократизирована и при этом малоэффективна, ибо ее очень легко "обойти", учитывая ее коррупционность. На сегодняшний день в российском законодательстве количество нормативно-правовых актов, затрагивающих те или иные аспекты управления миграционными процессами, насчитывает более десятка федеральных законов, свыше пятидесяти действующих указов Президент Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений. Однако, несмотря на такое многообразие федерального правового опыта, а также огромный массив законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах России, вопросы управления внутрироссийскими миграционными процессами практически не отражены в современном миграционном законодательстве Российской Федерации. В настоящее время Федеральная миграционная служба МВД России, по образному выражению зам. директора этой службы генерала М. Тюркина, "в основном только отслеживает процессы внутренней миграции, но не регулирует их".

Таким образом, внутренние миграции (столь значимые для социально-экономического развития страны и представляющие привычный объект управления в дореволюционной России в советский период) практически игнорируются без всякого логичного объяснения такого подхода государства. Это тем более не оправдано, учитывая, что масштабы внутренних перемещений населения значительно превосходят внешние миграции. Приходится констатировать тот факт, что в России до настоящего времени отсутствует официально одобренная государственная стратегии в области управления миграционными процессами, которая бы учитывала объективные факторы настоящего и будущего развития страны и связывала воедино все типы и виды миграционных движений, интересы федеративного государства и его отдельных, а также различных групп населения, включая мигрантов. Концепция регулирования миграционных процессов Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ 1 марта 2003 г. (№ 256-р), не устраняет этот пробел, поскольку в ней вопросы совершенствования законодательства в области миграции рассматриваются в обобщенном виде и не содержится четких установок относительно миграционной политики страны. Однако самый большой провал нынешней государственной миграционной политики состоит в отсутствии какой-либо политики в отношении внутренней миграции .

Для достижения оптимального результата, на наш взгляд, представляется целесообразным скорейшая разработка и принятие Концепции государственной миграционной политики , которая призвана определить основные направления реализация государственной политики. Концепция должна выступать в качестве общего подхода, генеральной идеи, объединяющей все меры миграционной политики в непротиворечивую систему. Фундаментальной идей концепции должно стать понимание того, что миграция - это не зло, с которым нужно бороться, используя весь мощный репрессивный аппарат государства, а благо для России.

Наблюдающийся в России экономический рост, приводящий к возникновению неизбежных территориальных и отраслевых диспропорций в размещении населения и рабочей силы, наряду со значительным сокращением численности трудоспособного населения вследствие неблагоприятной демографической ситуации обуславливают необходимость межрегионального перераспределения населения с учетом потребностей экономики и интересов национальной безопасности России. Теоретически механизмом такого перераспределения населения должна выступать внутренняя миграция населения, призванная смягчить существенные региональные различия и более эффективно задействовать дефицитные трудовые ресурсы России. Вместе с тем, как было показано нами в предыдущих главах, административные барьеры, недостаточная степень развития российских рынков труда и жилья, а также финансового рынка приводят к неэффективности рыночных механизмов регулирования миграционных потоков внутри страны.

2. Исторический опыт регулирования миграции

Исторический опыт показывает, что в российских условиях решение проблем переселения возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса, вплоть до обустройства. Последнее обуславливает необходимость проведения целенаправленной государственной политики в области управления внутренними миграциями и, соответственно, разработки комплекса мер по совершенствованию государственной миграционной политики на федеральном и региональном уровнях, направленных на поощрение перемещений жителей между регионами страны. Такой комплекс мер, среди прочего, должен основываться на исторической практике регулирования миграционных процессов в России, результатах проводимого мониторинга социально-экономического развития территорий, координации усилий федеральных и региональных властей в данном направлении.

Как показал проведенный нами анализ российской миграционной политики в исторической ретроспективе, практика государственного регулирования миграционных процессов в России имеет глубокие исторические корни и разработанную применительно к конкретным историческим, природно-климатическим и социально-экономическим условиям развития страны теоретическую базу. Отдельные методы регулирования (прежде всего, экономические) внутренней миграции населения, применявшиеся и во времена Российской империи, и в Советском Союзе и показавшие свою эффективность могут быть успешно использованы и в современной России.

Внутренняя миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных мер по стимулированию или ограничению перемещений населения внутри страны в объемах и направлениях, учитывающих конкретно-исторические условия страны и отвечающих текущим и перспективным целям развития страны и ее отдельных регионов.

Для обеспечения оптимизации структуры и масштабов внутрироссийских миграционных потоков в рамках государственной миграционной политики могут применять такие предусмотренные нормативно-правовыми актами методы миграционного регулирования (меры миграционной политики), как:

административные ( предусматривающие административную ответственность, в том числе государственных служащих, за нарушение существующих нормативных актов);

экономические ( предусматривающие налоговые льготы, предоставление финансовой помощи на осуществление переезда и обустройство на новом месте, регулирование стоимости аренды и покупки жилья и др.);

пропагандистские, социально-психологические ( предусматривающие целенаправленное воздействие на систему предпочтений и ценностных ориентаций, формирующих миграционное поведение населения).

Все меры можно также разделить на стимулирующие и ограничивающие миграционную подвижность населения. Современные реалии предопределяют необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами, прежде всего, путем использования экономических стимулов переселения в те или иные регионы страны.

На наш взгляд, государственная политика в области регулирования внутренних миграций в Российской Федерации должна сочетать в себе интересы личности, общества и государства. Ее фундаментальными целями должны стать:

Защита прав и свобод граждан Российской Федерации, обеспечение наиболее полной реализации экономического потенциала индивидов;