Важное значение для правоприменительной практики имеет понятие неопределенного круга лиц, о котором идет речь в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее - ГПК). Так, п. 2 ст. 4 ГПК предусматривает, что в случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В п. 1 ст. 45 ГПК, посвященной участию в деле прокурора, устанавливается, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов, в частности, неопределенного круга лиц. При этом, как следует из п. 3 ст. 391.9 ГПК, законные интересы неопределенного круга лиц представляют собой разновидность публичных интересов. Пункт 3 ст. 131 ГПК конкретизирует требования, предъявляемые к содержанию искового заявления, предъявляемого прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Между тем легального определения понятия "неопределенный круг лиц" в российском законодательстве не содержится, что вызывает существенные затруднения в правоприменительной практике. В порядке судебного толкования в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 года (далее - Обзор) разъясняется, что "под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 11. С. 27). Однако такое определение представляется не вполне удачным, в частности потому, что в нем содержатся правовая и грамматическая неточности.
Правовая неточность состоит в том, что ГПК не предусматривает возможности привлечения к участию в деле в качестве истцов ни, как выразился Верховный Суд РФ, круга лиц, ни отдельных лиц. Привлечены в качестве участвующих в деле лиц могут быть лишь соответчики (ч. 2 п. 3 ст. 40 ГПК), а также третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора (п. 1 ст. 43 ГПК).
В связи с отмеченной правовой неточностью не имеет существенного значения упоминавшаяся выше грамматическая неточность, но тем не менее представляется целесообразным обратить на нее внимание. Она заключается в том, что Верховный Суд, конечно, хотел сказать не "...такой круг лиц, который (здесь и далее выделено мной - А.Э.) невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них...", а "...круг таких лиц, которых невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них...".
В административной практике также было сделано предложение по вопросу о понятии "неопределенный круг лиц" применительно к законодательству о рекламе. Так, в письме Федеральной антимонопольной службы от 5 апреля 2007 г. N АЦ/4624 (далее - письмо) в ответ на обращение Федеральной налоговой службы по вопросу о понятии "неопределенный круг лиц", применяемом в законодательстве Российской Федерации о рекламе, сообщается, что в ст. 3 Федерального закона от 13 марта 2006 г. "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) под неопределенным кругом лиц понимаются те лица, которые не могут быть заранее определены в качестве получателя рекламной информации и конкретной стороны правоотношения, возникающего по поводу реализации объекта рекламирования.
Как указывается далее в письме, такой признак рекламной информации, как предназначенность ее для неопределенного круга лиц, означает отсутствие в рекламе указания о неком лице или лицах, для которых реклама создана и на восприятие которых реклама направлена. В качестве примера распространения информации о лице, товаре, услуге среди неопределенного круга лиц в письме приводится распространение сувенирной продукции с логотипом организации в качестве подарков, поскольку, как поясняется в письме, заранее невозможно определить всех лиц, для которых такая информация будет доведена.
Собственно говоря, понятие неопределенного круга лиц, о котором идет речь в письме и Законе о рекламе, совпадает с понятием неопределенного круга лиц в смысле п. 1 ст. 437 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК), где предусматривается, что реклама и иные предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, рассматриваются как приглашение делать оферты, если иное прямо не указано в предложении.
Конечно, понятия неопределенного круга лиц в смысле гражданско-процессуального и гражданского права - это принципиально разные понятия. В первом случае это лица, в защиту интересов которых производится обращение в суд, а во втором - лица, к которым адресовано обращение (предложение о заключении договора). Однако сопоставление сделанных в Обзоре и письме разъяснений показывает, что общим в них является представление о неопределенном круге лиц как о некой множественности субъектов, индивидуально-определенный состав которой невозможно определить заранее. Индивидуально-определенным может считаться лишь поименный состав такой множественности, поскольку согласно общему правилу п. 1 ст. 19 ГК гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем.
Примеры отдельных видов исков в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц можно найти в законах, которые предоставляют ряду органов право предъявлять такие иски.
Так, например, ст. 46 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" управомочивает орган государственного надзора, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей предъявлять иски о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей; согласно подп. 5 п. 3 ст. 23 Федерального закона от 27 июля 2006 г. "О персональных данных" уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных (Роскомнадзор) вправе обращаться в суд с исковыми заявлениями в защиту прав субъектов персональных данных, в том числе в защиту прав неопределенного круга таких субъектов; в соответствии с п. 6 ст. 63 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. "Об инвестиционных фондах" компенсационный фонд вправе предъявлять иски о защите прав и законных интересов неопределенного круга инвесторов - физических лиц; ст. 19 Федерального закона от 5 марта 1999 г. "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предоставляет федеральному компенсационному фонду право на предъявление исков о защите прав и законных интересов неопределенного круга инвесторов - физических лиц; несомненно, защиту интересов неопределенного круга лиц предполагает подп. 2 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", который наделяет главных государственных санитарных врачей и их заместителей полномочием предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства, и др. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту любых прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц любого вида, включая указанные выше.
Как указывалось выше, отсутствие легального определения понятия "неопределенный круг лиц" вызывает существенные затруднения в правоприменительной практике. Так, например, определением судьи районного суда прокурору того же района было отказано в принятии искового заявления. В судебном определении указывалось, что иск к администрации муниципального района фактически предъявлен прокурором в интересах одной из школ этого района, а согласно ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор не наделен правом обращаться в суд в защиту интересов юридических лиц. Как пояснялось в определении, поскольку численность школьников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, предъявленный иск не затрагивает интересы неопределенного круга лиц, а лишь интересы юридического лица.
Однако в результате рассмотрения представления прокурора областной суд не согласился с выводом судьи районного суда о том, что заявление не относится к категории заявлений, направленных в защиту прав, свобод законных интересов неопределенного круга лиц. Областной суд, отменяя определение судьи районного суда, указал, что заявление прокурора предъявлено в интересах неопределенного круга лиц, поскольку его требования направлены прежде всего на профилактику безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении и заявлены не только в интересах несовершеннолетних, преподавателей, но и посетителей школы, круг которых определить невозможно.
В другом деле судья районного суда, отказывая прокурору в принятии искового заявления, исходил из того, что это обращение не относится к категории заявлений, направленных в защиту прав, свобод, законных интересов неопределенного круга лиц. Судья счел, что численность школьников и дошкольников образовательного учреждения строго определена, не является неопределенным и число других лиц, посещающих школу, а права, свободы и интересы несовершеннолетних защищают их родители (законные представители), которые могут принимать меры к предупреждению нарушений прав ребенка, требовать восстановления нарушенного права ребенка и выступать от имени несовершеннолетних в суде. Однако областной суд не поддержал районный суд, сочтя довод прокурора о том, что иск предъявлен в интересах неопределенного круга лиц, обоснованным, поскольку заявленные в нем требования направлены прежде всего на защиту безопасного пребывания людей в общеобразовательном учреждении (см.: Насонов Ю.Г. и др. Защита прокуратурой прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском процессе: Пособие / Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. С. 16 - 17).
С итоговыми выводами областных судов в приведенных примерах можно вполне согласиться, однако их мотивировка представляется не вполне точной. В первую очередь следовало принять во внимание, что школа является образовательной организацией, которая по характеру своей деятельности обязана оказывать образовательные услуги каждому, кто обратится к ней с соблюдением установленного нормативными актами порядка. Предельная общая численность обучающихся в конкретной образовательной организации не предопределяет ни действительную общую численность таких обучающихся, ни их персональный состав. Оба эти элемента могут измениться в любой, произвольно взятый, момент времени в результате поступления обучающегося в образовательную организацию или отчисления из нее. Поэтому иск в защиту прав и законных интересов обучающихся в конкретной образовательной организации всегда представляет собой иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Изложенное позволяет предложить следующее определение понятия "неопределенный круг лиц" в целях применения ст. ст. 4, 45 - 47, 131 ГПК: под неопределенным кругом лиц в указанных нормах следует понимать такую множественность участников соответствующих материальных правоотношений, в которой невозможно заранее предвидеть ее поименный состав применительно к любому отдельно взятому моменту времени.
В гражданском процессе (ст. 46 ГПК) отражена конструкция иска о защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, который является разновидностью группового иска, но не предусматривает возможности защиты персонифицированного круга лиц.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждане в случаях, предусмотренных законом, имеют право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (ст. 46 ГПК РФ).
Иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц представляет собой требование в защиту прав и законных интересов многочисленной группы лиц, общность которой обусловлена наличием одного и того же ответчика, единством заявляемых требований, тождеством предмета и основания заявления, предмета доказывания, а также наличием общего способа защиты судом нарушенных прав; круг лиц, в интересах которых предъявляется иск (заявление), численно и персонально не определен, но является столь многочисленным, что делает невозможным установление и привлечение к участию в деле всех потенциальных истцов (заявителей). Цель иска (заявления) в защиту неопределенного круга лиц состоит в том, чтобы в судебном порядке установить сам факт массового нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц со стороны определенного ответчика. Неопределенность заключается именно в сложности индивидуализировать всех пострадавших
Защита неопределенного круга лиц предполагает отсутствие конкретного выгодоприобретателя по иску и будущему судебному решению, поскольку защищается потенциально большой круг лиц, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации, например лиц, права которых нарушены изданием не соответствующего закону акта органа местного самоуправления. Таким образом, иском о защите неопределенного круга лиц защищается только их общий интерес, интересы отдельных лиц должны защищаться с помощью отдельных исков каждого гражданина, входящего в неопределенный круг лиц.
Косвенные (производные) иски - выделяемые по характеру прямой защиты интереса корпорации (акционерного общества) и косвенной защиты интересов множества ее акционеров.
(Сахнова:учебник)Косвенным называется иск, заявляемый акционером в защиту интересов акционерного общества, всех акционеров, которым опосредованно (не в данном процессе) защищается и интерес акционера, обратившегося в суд.
Например, согласно правилу п. 5 ст. 71 ФЗ «Об акционерных обществах» акционер, владеющий не менее чем одним процентом размещенных обыкновенных акций общества, вправе обратиться в суд с иском к члену совета директоров, единоличному исполнительному органу общества о возмещении убытков, причиненных обществу их виновными действиями (бездействием). Непосредственно таким иском защищаются интересы общества, но опосредованно – также интересы акционера, обратившегося в суд. Только лицо, имеющее собственный материально-правовой интерес, вправе предъявить такой иск. Личный интерес здесь производен от интереса общества, и, не защищая интерес общества, невозможно защитить частный интерес акционера от неправомерных действий. Именно поэтому в одном процессе нельзя защитить косвенный и прямой интерес одновременно.
Именно косвенный иск позволяет взыскивать присужденное в пользу корпорации, т.е. Одновременно в пользу всех участников корпорации, а не отдельных ее участников.
Превентивные иски.
Превентивный иск определяется как иск, опережающий во времени неправомерный акт ответчика, оцениваемый истцом как угрожающий его правам, благам и направленный на предотвращение такого акта. Если потенциальный истец знает, что его праву угрожают, он не должен ждать, когда полностью проявятся негативные действия другой стороны, он должен иметь юридическую возможность предупредить возможное нарушение его прав в судебном порядке.Нарушения еще нет, а есть угроза.
Цель предупредительного иска - организация обоснованного воздействия на ситуацию, которая в противном случае, продолжая самопроизвольно развиваться, приводит к вредным проявлениям и последствиям, потере и умалению блага, охраняемого законом.
Превентивные иски – иски, удовлетворение которых обусловлено поиском баланса интересов. Нет формализованных условий его удовлетворения. Есть лишь угроза нарушения права. Условия его удовлетворения не формализованы – иски о запрете строительтсва, создающего угрозу обрушения соседнего здания.
Примеры: об ограничении дееспособности лица, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими веществами; СК РФ: Ограничение родительских прав допускается, если оставление ребенка с родителями (одним из них) опасно для ребенка по обстоятельствам, от родителей (одного из них) не зависящим (психическое расстройство или иное хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и другие).
Сложность практического воплощения кроется по большей части в недостаточности материально-правового регулирования: истцу по превентивному иску затруднительно обосновать его обстоятельствами, которые бы имели правовое значение (при отсутствии предположения о нарушении права). Идея превентивного иска пока не нашла должного воплощения в праве; она представляется перспективной с точки зрения развития диспозитивного, гармоничного правосудия и справедливого гражданского процесса.
78. Соотношение понятий «иск» и «элемент иска». Черты, характеризующие и индивидуализирующие иск.
Определив понятие иска в гражданском процессе, как правило, переходят к определению его элементов. Бесспорным в теории признается наличие двух элементов иска: предмета и основания. До сих пор ведутся многочисленные дискуссии по поводу того, что понимать под каждым из этих элементов. Некоторые ученые-процессуалисты прибавляют к предмету и основанию дополнительные элементы: содержание, стороны (субъекты спора), способ защиты и т.д.,
Элементы иска характеризуют его содержание и правовую природу. Иск состоит из двух элементов : предмета и основания. Закон и судебная практика именно этими двумя элементами исчерпывают содержание иска как единого понятия.
Значение элементов иска состоит в том, что они служат средством индивидуализации исков. По предмету и основанию один иск отличается от другого. Предмет и основание иска имеют значение для определения тождества исков. Они помогают конкретизировать обстоятельства по делу и построить защиту против иска.
Предмет иска - это конкретное материально-правовое требование истца к ответчику, возникающее из спорного правоотношения, по поводу которого суд должен вынести решение
Помимо предмета иска, существует так называемый материальный объект спора, которым может быть конкретная вещь, предмет, денежная сумма, подлежащая передаче, взысканию. Материальный объект спора входит в предмет иска. В частности, когда увеличивается или уменьшается размер исковых требований, то изменяется количественная сторона материального объекта спора, а не предмет иска.
Основание иска. Основание иска составляют юридические факты, на которых истец основывает материально-правовое требование к ответчику. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении должны быть указаны обстоятельства, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Основание иска - это то, из чего истец выводит свои требования к ответчику.
Все юридические факты составляют фактическое основание иска. Юридические факты - это обстоятельства, создающие, изменяющие права и обязанности сторон или же препятствующие возникновению прав и обязанностей. Такими юридическими фактами могут быть: заключение договора, вступление в брак и его регистрация, причинение вреда.
При разрешении вопроса о соотношении понятий "иск" и "элемент иска" неизбежно возникает вопрос: какими признаками должно обладать средство защиты права, именуемое иском, для возникновения и движения гражданского процесса, для достижения процессуального эффекта? Эти признаки будут являться чертами, характеризующими и индивидуализирующими иск, который мы определили как средство защиты права, предполагаемого обратившимся за защитой нарушенным или оспоренным, средство, направленное против предполагаемого нарушителя к суду и основанное на указанном истцом спорном гражданском (в широком смысле) правоотношении.
Из приведенного определения можно вывести основную характерную черту или первый признак иска: предполагаемое истцом существование спорного правоотношения между ним и ответчиком и вытекающего из этого правоотношения требования истца, сформулированного в исковом заявлении и уточненного судом в процессе судебного разбирательства. Помимо того, что правоотношение, являясь характерной чертой иска, должно обладать признаком спорности, оно еще должно быть внесено на рассмотрение суда, оформлено в виде искового заявления, отвечающего требованиям ст. 131 ГПК РФ.
ЗАЩИТА ПРАВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ
С. КОСТЮКОВ
С. Костюков, заместитель
прокурора Приобского района г. Бийска
Алтайского края.
Современное
законодательство, находящееся в стадии
формирования, не составляет завершенной
системы, характеризуется массой пробелов и
противоречий. Несмотря на эти недостатки,
имеющиеся правовые акты вполне могут
обеспечить стабильный правовой порядок,
стать надежной защитой прав и свобод
граждан. Проблема состоит прежде всего в
сложившейся в обществе практике
неисполнения законов, игнорировании их
требований.
Исполнение законов может
выражаться в виде действий или в форме
принятия правовых актов. Правовые акты
поднадзорных органов, указанных в ч. 1 ст. 21
Закона о прокуратуре, определяют
содержание их правоприменительной
деятельности. Конкретизируя положения
законов, они определяют механизм их
реализации при условии, что в них точно
воспроизводятся буква и дух закона.
Одно из основных средств реагирования на
выявленные нарушения закона - протест
прокурора, который приносится на правовой
акт, противоречащий закону, и выражает
требование прокурора о приведении
правового акта в соответствие с законом
либо его полной или частичной отмене.
Однако не всегда нарушение закона
облекается в форму нормативного либо
индивидуально - правового акта. В этом
случае, установив факты нарушения закона,
прокурор вносит представление в орган или
должностному лицу, компетенция которого
позволяет обеспечить принятие мер по
устранению нарушений закона, причин и
способствующих им условий.
Проводимые
Генеральной прокуратурой, прокуратурами
субъектов Федерации обобщения
общенадзорной практики свидетельствуют о
том, что большая часть протестов и
представлений прокуроров признается
обоснованной. Отклонение протеста либо
отказ в устранении указанных в
представлении нарушений закона
обуславливают необходимость обращения
прокурора в суд с заявлением о признании
противоречащего закону правового акта
недействительным или с жалобой на действия
государственных органов, общественных
организаций и должностных лиц, не
облеченные в форму правового акта, но
являющиеся по своей сути противоправными.
Процедура судебного рассмотрения данной
категории гражданских дел
регламентирована Законом от 27 апреля 1993 г.
"Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" и
главой 24(1) ГПК, правоприменительная
практика разъяснена Постановлениями
Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г.
"О некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении дел по заявлениям прокуроров
о признании правовых актов противоречащими
закону" и от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении
судами жалоб на неправомерные действия,
нарушающие права и свободы граждан".
Правовыми актами, соответствие которых
закону может проверить суд по заявлению
прокурора, являются принятые федеральными
органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и
исполнительными органами государственной
власти субъектов Федерации, органами
местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их
должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций решения,
содержащие обязательные предписания. Такие
акты могут носить нормативный характер, т.е.
устанавливать правила поведения,
обязательные для неопределенного круга
лиц, рассчитанные на неоднократное
применение, а также индивидуальный
характер, т.е. устанавливать, изменять или
отменять права и обязанности конкретных
лиц.
Дела по заявлениям прокуроров о
признании противоречащими закону правовых
актов, носящих нормативный характер,
рассматриваются как дела, возникающие из
административно - правовых отношений, по
правилам ГПК. При рассмотрении данной
категории дел защищаются однородные права
и интересы неопределенного круга лиц. В
широком смысле эта защита направлена на
обеспечение правового, экономического и
социального благополучия общества.
Возбужденные по заявлению прокурора
гражданские дела в защиту субъективных
прав и интересов конкретных их носителей
рассматриваются в порядке искового
производства (если есть спор о праве
гражданском).
Предъявление прокурором
иска в защиту чужих интересов обусловлено
содержанием его полномочий, перечисленных
в ст. 35 Закона о прокуратуре. Предметом
спора в данном случае выступает
индивидуально - правовой акт, нарушающий
права и свободы определенного круга лиц,
которые, в силу п. 2 ст. 33 ГПК, участвуют в
деле в качестве истцов.
В случае
признания заявленных прокурором
требований суд признает оспариваемый
правовой акт недействительным со дня его
издания.
Нарушение закона не всегда
облечено в форму правового акта. Зачастую
оно выражается в игнорировании обязанными
субъектами правовых предписаний либо в
совершении неправомерных действий,
приводящих к нарушению законных прав и
свобод граждан. В случаях, когда такие
нарушения, защищаемые в порядке
гражданского судопроизводства, касаются
граждан, нуждающихся в поддержке
государства, либо если в силу определенных
причин они не могут самостоятельно
отстаивать в суде свои права или свободы, а
также когда нарушение затрагивает интересы
большого числа граждан, прокурор
предъявляет и поддерживает в суде или
арбитражном суде иск в интересах
пострадавших.
Рассмотрение этой
категории гражданских дел, инициированных
прокурором, производится по общим правилам
искового производства, где прокурор
занимает положение процессуального истца,
а граждане, чьи права нарушены и в чьих
интересах прокурор обратился в суд,
привлекаются к участию в деле в качестве
истцов.
Когда неправомерные действия
нарушают законные права неограниченного
круга субъектов (например, в случае
немотивированного отказа обслуживающих
организаций предоставлять льготы по оплате
жилья и коммунальных услуг,
предусмотренные федеральными законами для
определенных категорий граждан), право
прокурора на предъявление
соответствующего иска законом прямо не
предусмотрено. Это согласуется с
отдельными положениями Закона "О внесении
изменений и дополнений в Гражданский
процессуальный кодекс РСФСР" от 27 октября
1995 г., который раскрыл содержание принципа
состязательности в гражданском процессе. В
частности, от самих заинтересованных лиц
зависит, участвовать им в процессе или нет,
заявлять иск непосредственно или при
процессуальном соучастии с прокурором.
Таким образом, только от волеизъявления
самих субъектов спорных материальных
правоотношений зависит реализация их права
на судебную защиту.
Так, решением
Восточного районного суда г. Бийска
Алтайского края удовлетворены исковые
требования прокурора района о признании
незаконным отказа жилищно -
эксплуатационной организации в
предоставлении льгот по оплате жилья и
коммунальных услуг, предусмотренных ст. 17
Закона "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации". В подтверждение
нарушения законных прав целой категории
граждан к участию в деле были привлечены в
качестве истцов двое инвалидов,
обратившихся за защитой своих прав в
районную прокуратуру. В резолютивной части
решения суда был признан незаконным отказ
ответчика предоставлять льготы по оплате
жилья и коммунальных услуг в отношении всех
инвалидов, проживающих на территории
данного района, а не только привлеченных к
участию в деле.
Судебная коллегия по
гражданским делам Алтайского краевого
суда, отменяя данное решение, указала, что в
силу п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в
отношении неопределенного круга лиц
прокурор может обращаться в суд с
заявлением о признании незаконным
правового акта. В случае нарушения прав
конкретных лиц прокурор, в соответствии с п.
3 ст. 35 названного Закона, должен обращаться
в суд с иском о защите прав гражданина (при
наличии спора о праве) или с заявлением,
если обжалуемые действия относятся к сфере
административно - правовых.
Инициирование исков в защиту нарушенных
прав отдельных граждан, учитывая
многочисленность той или иной категории
пострадавших (инвалиды, ветераны и т.п.), -
процедура достаточно длительная. Для
реализации возможности защиты в одном
процессе однородных прав и интересов
неопределенного круга лиц представляется
необходимым прямо предусмотреть в законе
такое право за прокурором. Аналогичная
законодательная конструкция, которая может
быть взята за основу, содержится в ст. 46
Закона "О защите прав потребителей". В ней
определен круг лиц, уполномоченных
предъявлять в суды иски в интересах
неопределенного круга потребителей,
установлены процессуальные предписания,
касающиеся содержания судебного решения,
его обязательности, отдельные вопросы
исполнения решения. В частности, истцами
могут быть службы по защите прав
потребителей органов местного
самоуправления и общественные организации
потребителей. Иски на основе этого Закона
предъявляются в случаях, когда выявлены
нарушения прав потребителей со стороны
изготовителя (исполнителя, продавца), но
неизвестны конкретные потребители, права
которых нарушены.
В данной ситуации суд
лишен возможности определить отношение
лиц, в защиту прав которых заявлен иск, к
предъявленным к ответчику требованиям и
вынесенное решение мотивирует исходя из
соответствия либо несоответствия ситуации
требованиям законодательства.
После
принятия и обнародования судебного решения
в интересах неопределенного круга лиц в суд
могут обратиться отдельные управомоченные
субъекты с требованиями о возмещении
причиненных им незаконными действиями
убытков.
С учетом того, что граждане за
защитой своих прав обращаются в
прокуратуру чаще, чем в иные органы, так как
ее помощь бесплатна и жалобы разрешаются в
короткий срок, необходимость
законодательного регулирования процедуры
инициирования прокурорами гражданских дел
в защиту нарушенных прав неопределенного
круга лиц достаточно актуальна. В этом
праве, которое необходимо предоставить
прокурору, найдет дальнейшее развитие
правозащитная функция прокуратуры.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О
ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ЗАКОН
РФ от 07.02.1992 N 2300-1
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ"
ЗАКОН РФ от 27.04.1993 N 4866-1
"ОБ ОБЖАЛОВАНИИ В СУД ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ,
НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И
СВОБОДЫ ГРАЖДАН"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.11.1995 N 181-ФЗ
"О
СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 20.07.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1995 N 189-ФЗ
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС
РСФСР"
(принят ГД ФС РФ 27.10.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ
от 27.04.1993 N 5
"О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ,
ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума
Верховного Суда РФ от 21.12.1993 N 10
"О
РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ЖАЛОБ НА НЕПРАВОМЕРНЫЕ
ДЕЙСТВИЯ, НАРУШАЮЩИЕ
ПРАВА И СВОБОДЫ
ГРАЖДАН"
Законность, N 5, 2000
> Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц
Положения Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2201-1) предоставляют прокурору широкие полномочия для защиты прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и публично-правовых образований. Как отмечают исследователи, деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Из анализа норм Конституции РФ видно, что система защиты состоит из внутригосударственных, внегосударственных и межгосударственных средств. Внутригосударственные, или собственно государственные, средства включают судебную защиту (как конституционно-судебную, так и иную судебную), прокурорский надзор и иную правозащитную деятельность прокуратуры, административные действия органов исполнительной власти, деятельность Уполномоченного по правам человека и др Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007; СПС "КонсультантПлюс"..
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона N 2201-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
Защита прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц производится прокурором посредством осуществления полномочий, порядок реализации которых определен действующим законодательством, в частности гражданским процессуальным законом. Зачастую на практике обращение прокурора с иском в защиту интересов публично-правового образования, неопределенного круга лиц возможно не по результатам проведенных проверок, в ходе которых были выявлены нарушения (например, при обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к юридическому лицу о признании деятельности по непредставлению декларации безопасности комплекса гидротехнических сооружений водохранилищ незаконной и возложении обязанности по представлению декларации., например: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 9 октября 2012 г. по делу N 33-2274/2012 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/(дата обращения: 10.04.2013), а только в случае наличия информации о нарушении прав именно от конкретных граждан, обратившихся к прокурору с заявлением о защите нарушенных прав.
При этом, как отмечают исследователи, эффективность работы прокуроров по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав граждан зависит от таких факторов, как информированность прокуроров о нарушениях этих прав и использование средств прокурорского реагирования, способствующих скорейшему восстановлению нарушенного права. Для этого необходимо взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, общественными организациями и СМИ. При этом преимущественным поводом для обращения прокуроров в суд являются обращения граждан Простова В.М. Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. N 1; СПС "КонсультантПлюс"..
Например, группа граждан обратилась с заявлением к природоохранному прокурору, в котором указала, что при осуществлении любительского рыболовства на озере они были вынуждены произвести оплату за доступ к водному объекту, предоставив квитанции об оплате, в результате чего судом было рассмотрено дело по иску прокурора, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Петуховское техническое предприятие", ООО "Гермес-сервис" о признании действий незаконными, возложении обязанности обеспечить свободный доступ граждан к озеру для осуществления спортивного и любительского рыболовства, прекращении взимания платы за доступ на рыбопромысловый участок в целях любительского и спортивного рыболовства, и удовлетворены требования природоохранного прокурора судом апелляционной инстанции Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-721/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/(дата обращения: 15.04.2013)..
Обращение прокурора в суд в защиту прав и интересов граждан обусловлено некоторыми проблемами, например, в случае пропуска прокурором установленного законом срока обжалования действия (бездействия), решений исковые требования прокурора не подлежат удовлетворению. Например, поскольку прокурором установленный ст. 441 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) десятидневный срок для обращения с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя был пропущен, вопрос о восстановлении срока прокурором не ставился, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления прокурора. Из положений ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства. Пропуск такого срока возможен, например, в случае, если прокурору стало известно о вынесении судебным приставом-исполнителем постановления только по результатам прокурорской проверки, так как Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 229-ФЗ) не установлена обязанность судебного пристава направлять прокурору копию вынесенного постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства например: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-723/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/(дата обращения: 15.04.2013); Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 по делу N 33-724/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/(дата обращения: 15.04.2013)..
При этом следует отметить, что практика принятия к производству суда заявлений прокуроров об обжаловании постановлений судебных приставов-исполнителей не всегда сводится к рассмотрению заявления прокурора по существу, имеют место многочисленные случаи отказов судами прокурорам в приеме заявлений. Данная проблема отмечалась А.В. Гришиным, который предложил в связи с этим "внести изменения в ст. 45 ГПК РФ, в законодательном порядке предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления иска (заявления) самими несовершеннолетними или их законными представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск" Гришин А.В. Прокурор в исполнительном производстве по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних // Практика исполнительного производства. 2008. N 4. С. 18.. Действительно, как отмечают ученые, "многообразие жизненных ситуаций не позволяет составить исчерпывающий список обстоятельств, которые можно рассматривать в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению гражданина в суд" Афанасьев С.Ф., Борисова В.Ф. Некоторые проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве с целью защиты прав и законных интересов других лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С. 47 - 48..
Нередко возникает проблема исполнения судебных решений, которыми удовлетворены исковые требования прокурора, заявленные в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. Так, в науке и практике возникает вопрос о том, вправе ли прокурор предъявить по такому делу исполнительный лист к исполнению. Действующее российское законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос. Согласно ст. 30 Закона N 229-ФЗ судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 49 Закона N 229-ФЗ взыскателем является гражданин или организация, в пользу или в интересах которых выдан исполнительный документ, прокурор в их число не входит. Следовательно, право получить исполнительный лист и обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства имеет гражданин, в интересах которого прокурором был предъявлен иск в суд, или в соответствии со ст. 51 Закона N 229-ФЗ законные представители таких граждан.
В юридической литературе отмечается, что такая ситуация может привести к неисполнению судебного решения, поскольку не все граждане, например, несовершеннолетние, в чьих интересах действовал прокурор, после принятия судом решения смогут получить в суде исполнительный лист, обратиться в соответствующую службу судебных приставов и участвовать в исполнительном производстве. Аналогичная ситуация может возникнуть (и возникает) и при наличии у несовершеннолетних законных представителей. В таких случаях наиболее оперативным и квалифицированным способом защиты прав и интересов несовершеннолетних может стать прокурорское реагирование, обеспечивающее им не только надлежащую правовую защиту, но и гарантированную Конституцией РФ (ст. 48) квалифицированную юридическую помощь. В связи с этим ученые предлагают предоставить прокурору, участвовавшему в рассмотрении и разрешении дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, право на получение в суде исполнительного листа и на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства, независимо от наличия или отсутствия у несовершеннолетних их законных представителей Гришин А.В. Указ. соч. Аналогичные предложения высказаны и по вопросу о том, вправе ли прокурор получить исполнительный лист, обязывающий должника совершить действия по освобождению жилого помещения, вселению взыскателя, на основании решения по его иску Семенова А.А. К вопросу об участии прокурора в исполнении судебных решений по делам, связанным с применением последствий признания недействительными сделок по отчуждению жилых помещений // Исполнительное право. 2010. N 4. С. 16 - 20. По поводу защиты прав и интересов несовершеннолетних нет необходимости акцентировать внимание на том, что "обеспечение и защита прав ребенка относится к глобальным проблемам современности, в решении которых заинтересовано все мировое сообщество" Косевич Н.Р. Правосудие в отношении несовершеннолетних: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. N 12. С. 33..
Стоит указать, что аналогичная проблема отсутствия законодательного закрепления указанного выше права прокурора в действующем арбитражном процессуальном законодательстве расценивается учеными как "очевидный пробел законодателя, нередко нивелировавший результаты процесса" Стрельцова Е.Г. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникающих в связи с Постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С. 64..
Судебной практике известно следующее решение поставленного вопроса, интересное также и тем, что суд обратился при его разрешении к теории гражданского процессуального права и международным правовым актам, придя к выводу о том, что исполнительное производство - это стадия гражданского процесса Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-723/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/(дата обращения: 15.04.2013); Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-724/2013 // URL:.
Так, решением суда первой инстанции были удовлетворены исковые требования прокурора, во исполнение решения выдан исполнительный лист. Судебный пристав-исполнитель отказал в возбуждении исполнительного производства в связи с тем, что исполнительный лист предъявлен к исполнению прокурором без заявления взыскателя. О вынесении постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства прокурору стало известно в результате проведения плановой проверки, 10-дневный срок на обжалование постановления был пропущен прокурором.
При этом в качестве одного из оснований для отказа прокурору в удовлетворении заявления об обжаловании постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства суд первой инстанции указал не только на пропуск прокурором срока, но и на отсутствие у прокурора права на предъявление исполнительных листов к исполнению, осуществив тем самым ограничительное толкование правовых норм. Поскольку постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства препятствует исполнению решения суда о предоставлении жилого помещения гражданину из числа детей-сирот, в апелляционном представлении прокурор просил признать незаконным постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства, возложить обязанность на старшего судебного пристава отменить указанное постановление и обязать судебного пристава-исполнителя возбудить исполнительное производство по предъявленному им к исполнению исполнительному листу.
Судебная коллегия по гражданским делам суда апелляционной инстанции сочла возможным исключить из мотивировочной части решения суда вывод о том, что прокурор не наделен правом предъявления к исполнению исполнительных листов по делам по искам прокуроров, предъявленным в порядке ст. 45 ГПК РФ, по следующим основаниям.
Целью правосудия является неизбежность принятия в разумные сроки законного и обоснованного судебного акта и его практическое исполнение. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").
При этом судебной коллегией в мотивировочной части апелляционного определения были сделаны ссылки на ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., закрепившего обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также на практику Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд). При рассмотрении дел, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных постановлений, Европейский суд неоднократно указывал, что право на суд, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция), было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось недействующим в отношении одной из сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции. По мнению Европейского суда, право на суд не было бы эффективно, если бы исполнение окончательных решений в конкретном деле ставилось в зависимость от принятия администрацией общих процедур или правил в указанной сфере. На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что исполнение решения суда является стадией гражданского судопроизводства.
В соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 35 Закона N 2202-1 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.
Правовое положение прокурора как участника гражданского судопроизводства закреплено в ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства.
Такая постановка вопроса в апелляционном определении соответствует научной позиции о том, что, "несмотря на многочисленность стоящих перед прокуратурой задач, как орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина, прокуратура призвана обеспечить: а) своевременное выявление нарушений закона; б) своевременное и радикальное устранение нарушений закона; в) предупреждение нарушений закона. ...Содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами составляет надзор: за исполнением законов судебными приставами; за соблюдением прав и свобод физических и юридических лиц судебными приставами; за законностью решений, принимаемых судебными приставами" .: Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Указ. соч. Безусловно, ограничение прокурора в праве предъявления исполнительного листа к исполнению и праве обжаловать отказ в возбуждении исполнительного производства может привести к сужению предмета прокурорского надзора за законностью деятельности судебного пристава-исполнителя.
Далее судебной коллегией было проанализировано содержание ст. ст. 30, 31 Закона N 229-ФЗ и был сделан вывод о том, что ни одного из предусмотренных оснований для отказа в возбуждении исполнительного производства в случае предъявления прокурором к исполнению исполнительного листа, выданного на основании решения суда, вынесенного по его иску, не имелось. Исходя из вышесказанного, судебная коллегия заключила, что прокурор как лицо, которому предоставлено право возбудить гражданское дело путем предъявления иска (заявления), вправе возбудить и исполнительное производство, участвовать в нем, поскольку исполнительное производство - стадия гражданского процесса.
Таким образом, законодательное регулирование процессуальных аспектов участия прокурора в гражданском процессе от момента подачи заявлений до возбуждения исполнительного производства не является совершенным, что приводит к ограничению не просто процессуальных прав прокуроров, но и возможностей проведения прокурорского надзора за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что сама возможность обращения в суд с исками и заявлениями по материалам прокурорских проверок, в частности плановых, в некоторых случаях приводит к пропуску прокурором предусмотренных законодательством сроков, что приводит к отказу в удовлетворении требований прокурора. Тем самым прокурор ограничен в реализации правозащитной функции, что приводит к снижению ее эффективности. Федотова Ю.Г. "Российский судья", 2013, N 10
Возбуждение дела по иску процессуального истца всегда предполагает
наличие того лица, чьи права, свободы или охраняемые законом интересы
защищаются процессуальным истцом. Процессуальный статус такого субъ-
екта определен в ч. 2 ст. 33 ГПК в редакции ФЗ 2000 г. следующим обра-
зом: «Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению (иску) процес-
суальных истцов, извещается судом о времени и месте рассмотрения ука-
занного дела и участвует в нем в качестве истца». Поскольку речь идет о
предполагаемом субъекте спорного права или интереса, то он занимает в
процессе положение истца в материально-правовом смысле.
Новая редакция ч. 1 ст. 42 ГПК предусматривает две категории истцов
в материально-правовом смысле. Во-первых, в качестве истцов в матери-
ально-правовом смысле выступают конкретные, то есть вполне определен-
ные субъекты - носители персонифицированного юридического интереса.
Необходимым условием предъявления процессуальным истцом иска в за-
щиту прав и законных интересов конкретного лица - носителя персонифи-
цированного интереса является просьба (согласие) последнего, кроме слу-
чаев защиты интересов недееспособных граждан. Во-вторых, в качестве
истцов в материально-правовом смысле может выступать неопределенный
круг лиц, который является носителем неперсонифицированного юридиче-
ского интереса. Поскольку институт защиты прав неопределенного круга
лиц является новым, данная категория истцов в материально-правовом
смысле заслуживает более пристального внимания и анализа.
За последнее десятилетие прошлого века в России были приняты такие
законы, как Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»
1991 г.", ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г.2, ФЗ
«Об использовании атомной энергии» 1995 г.3, ФЗ «О безопасном обраще-
нии с пестицидами и агрохимикатами» 1997 г.4, ФЗ «Об отходах производ-
ства и потребления» 1998 г.5, Закон РФ «О защите прав потребителей» в
редакции ФЗ 1995 г.6, ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»
1 Вед. РСФСР. 1992. № 10. Ст. 457. Указанный закон прекратил свое действие со дня
вступления в силу ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (СЗ 2002. № 2.
Ст. 133).
2СЗ. 1995. №12. Ст. 1024.
3СЗ. 1995. №48. Ст. 4552.
4 СЗ. 1997. №29. Ст. 3510. " "
5СЗ. 1998. №26. Ст. 3009.
6 СЗ. 1996. №3 Ст. 140.
Глава 8. Участие в деле лиц по основаниям ст. 42 ГПК РСФСР 225
2000 г.1, Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической дея-
тельности на товарных рынках» в редакции ФЗ 1995 г.2, Закон РФ «О рек-
ламе» 1995 г.3, ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на
рынке ценных бумаг» 1999 г.4, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом бла-
гополучии населения» 1999 г.5, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»
1999 г.6, которые заложили основы существования нового гражданско-
процессуального института - института иска в защиту прав, свобод и за-
конных интересов неопределенного круга лиц7.
В условиях становления рыночных отношений участились случаи, ко-
гда от неправомерных действий конкретных субъектов страдают интересы
многих граждан и организаций. Причем характер правонарушений таков,
что выявить и определить поименно всех потерпевших в данный историче-
ский момент не представляется возможным. Достаточно вспомнить в этой
связи случаи массовых отказов финансовых пирамид типа «МММ», «Хо-
пер-инвест», «Русский дом Селенга» выполнить свои обязательства перед
вкладчиками. Практика показала, что использование для защиты интересов
сотен или даже тысяч субъектов, оказавшихся в одинаковой юридико-
фактической ситуации вследствие нарушения их прав одним и тем же ли-
цом, таких процессуальных инструментов, как соучастие и представи-
тельство, чрезвычайно затруднительно и нецелесообразно. Иногда просто
невозможно обнаружить и определить в полном составе лиц, чьи права или
законные интересы были нарушены данным, конкретным ответчиком. Но
если даже и удастся собрать всех пострадавших от правонарушения в од-
ном производстве, то столь «грандиозный процесс способен рухнуть под
собственной тяжестью»8. Одни только почтовые расходы могут составить
весьма внушительную сумму, способную многократно превысить размеры
заявленных требований. В подобных ситуациях разумнее всего воспользо-
"СЗ. 2000 №2. Ст. 150.
1Вестник ВАС РФ. 1995. № 8. С. 14.
3СЗ. 1995. №30. Ст. 2864.
4СЗ 1999. № 10. Ст. 1163.
"СЗ. 1999. № 14. Ст. 1650.
6СЗ. 1999. №18. Ст. 2222.
7 При анализе данного института использовались работы: Катаева Н.С. Судебная зашита
прав и интересов неопределенного круга лиц: Автореф. дис. ... канд. юрнд. наук. М., 1999;
Алиева И.Д. Гражданско-процессуальная защита прав и охраняемых законом интересов других
лиц по законодательству РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8-9, 13, 19-20;
Плешанов А.Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: проблемы теории и
практики: Автореф дис. .. канд. юрид наук. Екатеринбург, 2001; Носенко М.С. Оспаривание
нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
М.,2001.
"См.: Батаева НС. Указ соч. С. 21.
226 Раздел II. Лица, участвующие в деле
ваться конструкцией иска в защиту интересов неопределенного круга лиц,
который с точки зрения процедуры рассмотрения и разрешения существен-
но отличается от традиционных исков, направленных на защиту интересов
конкретных субъектов.
Иск в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного
круга лиц представляет собой требование о защите прав, свобод или ох-
раняемых законом интересов численно неопределенного круга лиц, высту-
пающего носителем однотипного (однородного) неперсонифицированпого
интереса, предъявляемое в установленных законом случаях государст-
венным органом, органом местного самоуправления, организацией, гра-
жданином (процессуальными истцами) против одного и того же ответ-
чика.
Под неопределенным кругом лиц понимается, во-первых, численно
(количественно) не установленный состав потенциальных истцов в матери-
ально-правовом смысле; во-вторых - предполагаемый состав которого на-
столько многочислен, что установить и привлечь к участию в деле всех
заинтересованных лиц в качестве истцов в материально-правовом смысле
невозможно и нецелесообразно". Например, американские юристы часто
цитируют дело, возникшее по поводу нарушения несколькими фирмами
антитрестовского законодательства, в результате которого число постра-
давших составило шесть миллионов человек, проживающих в разных стра-
нах мира2.
Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел по иску в
защиту интересов неопределенного круга лиц состоят в следующем:
Право предъявления иска в защиту неопределенного круга лиц при-
надлежит государственным органам, органам местного самоуправления,
организациям, а также гражданам лишь в случаях, прямо предусмотренных
законом. Таким образом, одним из оснований отказа в принятии искового
заявления в защиту интересов неопределенного круга лиц является отсут-
ствие у заявителя юридического интереса к делу и, как следствие этого, его
неспособность занять в процессе положение стороны в процессуальном
смысле (неправоспособность).
При принятии искового заявления в защиту интересов неопределен-
ного круга лиц судья обязан убедиться в том, что процессуальным истцом
соблюдены правила подведомственности и подсудности. Что касается тер-
риториальной подсудности, то поскольку в качестве ответчика выступает
конкретный, вполне определенный, персонифицированный субъект права,
" Батаева Н.С. Указ. соч. С. 18-19.
2 См.: Батаева Н.С. Указ. соч. С. 19
Глава 8. Участие в деле лиц по основаниям ст. 42 ГПК РСФСР 22 7
дела по искам в защиту интересов неопределенного круга лиц возбуждают-
ся по правилам общей подсудности (ст. 117 ГПК), то есть в суде по месту
нахождения (жительства) ответчика.
3. При принятии искового заявления судья обязан проверить наличие у
ответчика процессуальной правоспособности, а также отсутствие вступив-
шего в законную силу решения суда по тождественному требованию или
определения суда о прекращении производства по делу по мотиву отказа
данного процессуального истца от тождественного иска.
4. Такие основания отказа в принятии искового заявления, как несо-
блюдение истцом досудебного порядка разрешения спора, а также наличие
соглашения сторон о передаче спора на разрешение третейского суда, на
данную категорию дел не распространяются.
За подачу искового заявления в защиту интересов неопределенного
круга лиц госпошлина с процессуальных истцов не взимается.
Особенности субъектного состава дела заключаются в том, что на
истцовой стороне выступает только процессуальный истец. Что же касается
истцов в материально-правовом смысле, то вопреки общему правилу, за-
крепленному в ч. 2 ст. 33 ГПК, они не извещаются судом о возникшем про-
цессе и, следовательно, не могут принять в нем участия в силу неопреде-
ленности своего состава. Извещение потенциальных истцов в материально-
правовом смысле производится лишь после вступления в законную силу
судебного решения путем его опубликования в средствах массовой инфор-
мации. На стороне ответчика всегда выступает конкретный субъект права.
Им может быть физическое или юридическое лицо, а также государство
или организация, не обладающая статусом юридического лица.
7. Кроме сторон, к лицам, участвующим в деле, относятся третьи лица.
Специфика дел по искам в защиту интересов неопределенного круга лиц
исключает участие в деле третьих лиц в силу неперсонифицированного
характера истца в материально-правовом смысле1. Причем третьи лица,
заявляющие самостоятельные требования на предмет спора, не могут уча-
ствовать в деле потому, что все, кто имеет самостоятельные требования на
предмет спора, относятся к кругу потенциальных истцов в материально-
правовом смысле (то есть к неопределенному кругу лиц). Третьи лица, не
заявляющие самостоятельных требований на предмет спора, вступают
или привлекаются к участию в деле по иску в защиту неопределенного
круга лиц только на стороне ответчика как персонифицированного субъ-
екта права2.
" Батаева Н.С. Указ. соч. С. 23.
2Там же.
228Раздел П. Лица, участвующие в деле
Что касается участия в деле судебных представителей, то они могут
представлять интересы лишь процессуального истца-организации, а также
ответчика. В случаях, когда в качестве процессуальных истцов выступают
прокурор или гражданин, последние обязаны действовать в суде лично.
Процесс по иску в защиту неопределенного круга лиц ведется про-
цессуальным истцом, что означает недопустимость заключения мирового
соглашения с ответчиком и, как следствие этого, невозможность прекраще-
ния производства по делу по указанному основанию.
Особенностью судебного решения по иску в защиту интересов не-
определенного круга лиц является то, что оно содержит выводы суда по
следующим вопросам: имели ли место те действия (бездействие), которыми
были нарушены права и интересы неопределенного круга лиц; носят ли они
противоправный характер; совершены ли они данным ответчиком. В слу-
чае положительного ответа на указанные вопросы суд обязывает ответчи-
ка прекратить противоправное поведение, влекущее нарушение интересов
неопределенного круга лиц, а также возместить причиненный вред. Кроме
этого, суд обязывает ответчика-правонарушителя довести до сведения
широкого (неопределенного) круга потенциальных истцов в материально-
правовом смысле решение суда в установленный им срок через средства
массовой информации или иным способом. Например, такая обязанность
ответчика прямо закреплена в ч. 3 ст. 46 Закона РФ «О защите прав потре-
бителей». Однако во избежание злоупотреблений со стороны ответчика
наиболее оптимальным представляется такое решение этого вопроса, когда
суд сам обязан публиковать свои решения в средствах массовой информа-
ции с отнесением необходимых расходов на ответчика.
Публикация вступившего в законную силу судебного решения по
иску в защиту интересов неопределенного круга лиц является юридическим
основанием для обращения в суд конкретных граждан или организаций, то
есть потенциальных истцов в материально-правовом смысле, с иском про-
тив ответчика, чьи действия (бездействие) признаны судом противоправ-
ными о возмещении материального и (или) морального вреда. В основании
такого иска будут лежать преюдициальные факты, то есть факты, установ-
ленные вступившим в законную силу судебным решением по иску в защи-
ту неопределенного круга лиц. Это означает, что конкретный гражданин
или организация, предъявившие иск о возмещении материального и (или)
морального вреда, освобождаются от бремени доказывания преюдициаль-
ных (предрешенных) фактов.
Особенностью преюдициальной силы судебного решения по иску в
защиту неопределенного круга лиц является то, что такое решение в отли-
чие от общего правила о субъективных пределах преюдиции (ч. 2 ст. 55
Глава 8. Участие в деле лиц по основаниям ст. 42 ГПК РСФСР 229
ГПК) обладает преюдициальной силой несмотря на то, что истцы в матери-
ально-правовом смысле не принимали участия в предыдущем деле вслед-
ствие неопределенности своего состава на тот момент.
13. По указанной выше причине недопустима отмена судебного реше-
ния по иску в защиту интересов неопределенного круга лиц в кассацион-
ном и надзорном порядке по такому основанию, как разрешение судом во-
проса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле (п. 4
ст. 308 ГПК).
14. Наконец, последняя особенность касается порядка исполнения су-
дебных решений по искам конкретных граждан или организаций (потенци-
альных истцов в материально-правовом смысле) о возмещении ущерба.
Поскольку решения суда по таким искам исполняются путем взыскания с
ответчика денежных средств, то зачастую взыскатели не могут получить
реального удовлетворения своих требований ввиду отсутствия у ответчика
имущества и доходов, на которые может быть обращено взыскание по ис-
полнительному документу. Кроме того, ввиду недостаточности средств у
ответчика удовлетворение своих требований, как.показывает практика, по-
лучают те истцы, которые первыми предъявили иск о возмещении ущерба1.
Для устранения негативных моментов в процессе исполнения судебных
решений по такого рода делам предлагается аккумулировать денежные
средства ответчика, необходимые для выплат в порядке возмещения вреда
конкретным потерпевшим (потенциальным истцам по искам в защиту ин-
тересов неопределенного круга лиц), на депозитном счете суда либо путем
создания специальных фондов2. Что касается специальных фондов, то при-
мером законодательного решения этого вопроса может служить ФЗ «О защи-
те прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» 1999 г.
Данный закон предусматривает возможность создания общественными объ-
единениями инвесторов - физических лиц собственных компенсационных и
иных фондов (п. 2 ст. 18), а также Федерального компенсационного фонда
(п. 1 ст. 19). В соответствии с п. 2 ст. 19 ФЗ «О защите прав и законных
интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» задачами Федерального
компенсационного фонда являются выплата компенсаций инвесторам -
физическим лицам, которые не могут получить возмещение по судебным
решениям и приказам ввиду отсутствия у должника денежных средств, а
также иного имущества; формирование информационных баз данных и
ведение реестра инвесторов - физических лиц, имеющих право на получе-
ние компенсаций; представление и защита имущественных интересов обра-
" См.: Батаева Н.С. Указ. соч. С. 30.
1 Батаева Н.С. Указ. соч. С. 31-32.
230Раздел II. Лица, участвующие в деле
тившихся в фонд инвесторов-граждан в суде и в ходе исполнительного
производства; хранение имущества ответчика-должника, предназначенного
для удовлетворения требований истцов-взыскателей; участие в его реали-
зации; контроль и управление денежными средствами, а также иным иму-
ществом, предназначенным для выплаты компенсаций инвесторам - физи-
ческим лицам.
Loading...